Revertir el rezago productivo y exportador de las pymes de la región justifica la necesidad de implementar políticas de articulación productiva eficientes basadas en instrumentos para promover la cooperación empresarial y la colaboración institucional como forma de mejorar el desempeño competitivo de las empresas y crear un entorno de negocios dinámico e innovador. Existe un amplio abanico de experiencias asociativas en la región orientadas a la promoción de clusters, redes de empresas y programas territoriales, así como a la participación de las pymes en cadenas globales de valor. Sin embargo, estas experiencias se han basado en enfoques e instrumentos cuyas modalidades operativas de actuación no siempre guardan coherencia con los objetivos perseguidos.

Para que las políticas de articulación productiva tengan mayor impacto es fundamental que formen parte de las estrategias nacionales de desarrollo de los países. Estas estrategias, al ser más amplias y de más largo plazo, ofrecen claras señales para potenciar los esfuerzos de las empresas y vincular estos con las prioridades sectoriales, además de procurar una mayor coordinación entre los instrumentos públicos y un ámbito de diálogo y consenso con las iniciativas de apoyo privadas. La dispersión de iniciativas de fomento en un contexto institucional débil y en ausencia de prioridades en materia de políticas industriales y de selección de cadenas y sectores productivos atenta contra las posibilidades de complementación, articulación de apoyos y aprendizaje institucional que se requieren para impulsar este tipo de acciones desde el sector público con la colaboración del sector privado.

Introducción

Las pymes forman parte de un universo de agentes económicos sumamente heterogéneo. Así, poseen diferentes características según el sector de actividad en el que operan, los mercados atendidos, los productos elaborados y el nivel de inserción y los vínculos con el contexto macroeconómico y las instituciones de apoyo.

Durante las últimas dos décadas, los gobiernos de diferentes países latinoamericanos han puesto en marcha variados instrumentos y programas de apoyo a las pymes para generar un ambiente de negocios favorable, impulsar el cambio estructural y mejorar el desempeño de este tipo de agentes. Con frecuencia, las iniciativas se han centrado en disminuir los niveles de informalidad, facilitar el financiamiento y acceso al crédito, propiciar mejoras en la gestión y la calidad, introducir mecanismos de desarrollo empresarial y capacitación de los recursos humanos, y propiciar la búsqueda y el acceso a los mercados.

La experiencia internacional indica que las acciones y políticas de apoyo a las pymes deberían considerar diversos aspectos. Entre ellos, y en referencia a esta sección en particular, resulta importante el fortalecimiento de la cooperación entre empresas y la colaboración interinstitucional, con el propósito de mejorar el desempeño productivo y la competitividad, mediante la estimulación de un ambiente empresarial dinámico e innovador. Esto supone poner en marcha políticas de articulación productiva, fortaleciendo los vínculos y encadenamientos entre las empresas que participan en distintas actividades. Muchas veces, las pymes forman parte de encadenamientos productivos en los que participan empresas de distinto tamaño que provienen de diferentes sectores. Abordar este tipo de realidad productiva requiere de un enfoque de política integral y sistémico, que puede tener gran impacto si incluye elementos que permitan mejorar la productividad y competitividad de las empresas y considerar las variables territoriales, sectoriales e institucionales que resultan importantes para asegurar la calidad y eficiencia de las políticas públicas. 

En virtud de estas motivaciones, en este capítulo se analizan varios aspectos de las políticas de articulación productiva en América Latina. Para ello, se evalúa el rezago productivo y exportador de las pymes en la región, que justifica la necesidad de políticas de articulación productiva eficientes (en la segunda sección), y se define este tipo de instrumentos y se ilustra su implantación en la región (en la tercera sección). A continuación, se analiza específicamente la integración de las pymes en cadenas globales de valor, un ejemplo de estrategia asociativa de mayor complejidad que ha ganado relevancia al hilo del proceso de fragmentación productiva global (en la cuarta sección). Por último, se realiza un balance general de este tipo de experiencias en la región.

Contexto productivo, desempeño exportador y productividad de las pymes en América Latina

Si bien en la economía mundial existe una tendencia a la globalización, el sistema económico está constituido por un conjunto de actividades muy diferentes. Mientras que una parte de estas actividades está integrada al núcleo globalizado de actividades dinámicas cuyo ámbito de encuentro es el mercado mundial, un grupo mayoritario de actividades económicas se desenvuelve en mercados restringidos (locales o nacionales) que no están plenamente integrados o aún se encuentran al margen del proceso de globalización.

En general, las pymes de América Latina tienen dificultades para incorporarse a las corrientes comerciales y productivas que caracterizan a la economía globalizada y la mayoría participa en sistemas productivos locales, nacionales o regionales. Esto se debe tanto a la naturaleza de los bienes que producen y a los tipos de mercados que atienden como a otras razones (por ejemplo, capacidad de gestión y producción, calidad, escala y precios).

La mayor integración comercial de las economías es consecuencia de los cambios en la tecnología, la organización industrial y la división internacional del trabajo. Estos han facilitado una rápida y profunda fragmentación de los sistemas productivos que ha hecho posible que grandes empresas puedan externalizar ciertas actividades, algunas de las cuales han sido encomendadas a empresas de menor tamaño. Las estrategias de exportación varían según el tamaño de la empresa (Abel-Koch, 2011). La mayoría de las grandes empresas exportan de forma directa, mientras que las pymes tienen una baja participación en las exportaciones y buscan acceder a mercados externos de forma indirecta, mediante esquemas asociativos, consorcios, grupos de ventas u operadores de mercado.

La situación de las pymes en América Latina muestra un grado de internacionalización menor que en otras regiones. Según datos del Banco Mundial, las tasas de exportaciones directas e indirectas de las pymes latinoamericanas solo alcanzan la mitad de los niveles registrados en Europa y son un tercio menores que las observadas en cuatro países de Asia oriental (Gráfico 6.1). En síntesis, en América Latina hay dos realidades: un conjunto de empresas, constituido por la mayoría de las pymes, que opera en un ámbito local, nacional o regional, y otro núcleo globalizado, claramente sesgado hacia las empresas de mayor tamaño. 

Gráfico 6.1. Empresas que exportan de forma directa e indirecta, según tamaño, por región, 2009-10 (en porcentajes)

La situación de las pequeñas y medianas empresas en América Latina muestra un grado de internacionalización menor que el de otras regiones. Las tasas de exportaciones directas e indirectas de las pymes latinoamericanas alcanzan solamente la mitad de los niveles registrados en Europa y son un tercio menores que las observadas en cuatro países de Asia oriental.

La participación en mercados de exportación está relacionada con las brechas de productividad entre las pymes y las empresas de mayor tamaño. Como se menciona en el capítulo 2, las micro, pequeñas y medianas empresas de América Latina tienen un nivel de productividad medio del 13%, el 32% y el 43% con respecto a la productividad de las grandes empresas (un porcentaje muy bajo en comparación con otras regiones). Esto se vincula con la limitada participación del tejido empresarial de la región en los mercados internacionales. Según datos del Banco Mundial, la evidencia indica que las tasas de crecimiento de la productividad son más altas en las empresas que exportan, ya sea de forma directa o indirecta, que en las que atienden exclusivamente al mercado interno. 

Superar el rezago de la productividad en América Latina requiere de políticas diferenciadas, ya que los distintos núcleos empresariales (globalizados o internos) se rigen por distintas lógicas de funcionamiento. Como se verá a continuación, esta heterogeneidad según el tipo de empresas justifica un amplio abanico de políticas de articulación productiva, con importantes diferencias en materia de diseño, acciones y objetivos.