Diseño y ejecución

Las políticas que buscan modificar la situación de las pymes han logrado resultados limitados9, lo que se relaciona con problemas en las etapas de diseño y aplicación. También influyen aspectos vinculados con el marco teórico subyacente a las intervenciones, la coordinación entre instituciones y programas y la capacidad de diagnóstico de las agencias responsables de las políticas públicas.

En relación al marco teórico, debe considerarse que las pymes constituyen un conjunto muy heterogéneo de agentes económicos. Esto incide en la selección de las políticas, lo que tendría que reflejarse en los objetivos, instrumentos y modalidades de aplicación. Los estudios sobre las pymes de América Latina reconocen esta característica, y en gran medida también los formuladores de políticas para estas empresas. Sin embargo, esto no se traduce en el diseño de un modelo coherente que justifique la selectividad de las intervenciones.

Algunos países han avanzado en esta dirección. Por ejemplo, en Brasil se incluyen distintas etapas del ciclo de vida de la empresa: emprendedores que quieren iniciar un negocio; empresas con antigüedad inferior a dos años y firmas con una vida superior a los dos años. En México, en cambio, a partir del proceso generado con la creación de la SPYME en 2001, la Ley de 2002 y el Fondo Pyme en 2004, ha sido definido un modelo donde se incluyen cinco tipos de empresas (que reflejan distintas etapas del posible desarrollo de las pymes): nuevos emprendimientos, microempresas, pymes, gacelas y tractoras10. La estrategia mexicana de fomento empresarial se basa en cinco etapas que empiezan con la formación de “nuevos individuos emprendedores”, que evolucionan hasta transformar su actividad en microempresas y después en pymes. Aquellas de estas últimas que maduran, logrando altas y sostenidas tasas de crecimiento (20% anual o más), pasan a la etapa de gacelas, bajo cuya condición reciben apoyo de entidades no gubernamentales denominadas aceleradoras de negocios. Esto permite que transiten hacia una fase superior, asociada a las empresas tractoras (grandes empresas), al integrar las cadenas de proveedores o en una evolución hacia pymes exportadoras. Cada etapa se asocia a un conjunto de instrumentos específicos según las características propias de cada segmento empresarial. La lógica del Fondo Pyme se basa esencialmente en subsidios a la demanda, lo que puede generar limitaciones, en particular para las empresas más pequeñas y menos dinámicas. No obstante, esta política presenta la importante novedad de planificar, diseñar y ejecutar las acciones de apoyo en el contexto de un modelo integral.

Pese a los casos mencionados, en la mayoría de los países de América Latina el reconocimiento implícito o explícito de la heterogeneidad de los beneficiarios no se ha plasmado en un modelo coherente capaz de guiar el conjunto de las intervenciones. Esto se refleja en la utilización “horizontal”11 y excesiva de instrumentos basados en la lógica de subsidio a la demanda. Aunque este tipo de programas han conseguido resultados interesantes, conllevan supuestos que pueden resultar exagerados. Por ejemplo, asumen que las empresas están en condiciones de expresar correctamente su demanda y que esto resulta suficiente para generar mercados; pero esto parece poco probable para las empresas de menor tamaño. En consecuencia, no necesariamente la demanda originada a través de los subsidios se orientará hacia servicios que responden a las verdaderas restricciones que enfrentan estas empresas.

No siempre se cumple el supuesto de que se generará demanda a través de subsidios para la creación de nuevos mercados de servicios dirigidos a las pymes. La consecución de políticas estables y eficientes no necesariamente ha derivado en la aparición de mercados relevantes. En particular, los resultados en las áreas de formación e innovación tecnológica son bastante pobres. Un problema importante parece ser la dificultad de generar un mercado de servicios para las pymes en áreas donde se requieren inversiones muy cuantiosas por parte de las empresas que deberían ofrecer esos servicios. La introducción de subsidios parece ser adecuada para la generación de servicios en áreas donde no son necesarias inversiones importantes (administración, gestión, computación y marketing, por ejemplo) por parte de las empresas consultoras. Por el contrario, actividades más sofisticadas (como centros tecnológicos y formación en procesos industriales) representan una barrera demasiado elevada que difícilmente puede superar una empresa privada cuyo mercado está constituido por pymes.

Las políticas que buscan modificar la situación de las pymes han logrado resultados limitados9, lo que se relaciona con problemas en las etapas de diseño y aplicación. También influyen aspectos vinculados con el marco teórico subyacente a las intervenciones, la coordinación entre instituciones y programas y la capacidad de diagnóstico de las agencias responsables de las políticas públicas.

Una aplicación rígida de una política de subsidios a la demanda tiene fuertes consecuencias negativas en las pymes: los mercados que requieren inversiones importantes no se generan, y los instrumentos de fomento productivo son apropiados para las pymes más eficientes, que no son la mayoría de estas.

La multiplicidad de instituciones públicas involucradas en el diseño y aplicación de las políticas genera problemas de coordinación en las intervenciones. Estos son más complejos cuando la principal agencia responsable carece de capacidades, rango y recursos para ejercer un papel de liderazgo. Desafortunadamente, tal pareciera ser la situación prevaleciente en la región.

El escenario es todavía más complejo cuando la aplicación de los programas se efectúa a través de sistemas de segundo o tercer piso. En estos casos, es necesario involucrar a un conjunto de agentes intermediarios (a veces generados por los mismos programas) que requieren elevada capacidad de control y certificación por parte de las agencias públicas. En especial, necesitan de coordinación para garantizar la coherencia entre los objetivos generales de las políticas, los resultados obtenidos y los beneficiarios efectivamente alcanzados. Los problemas son resultado de la falta (o escasa definición) de una visión integral de las políticas y de un modelo teórico orientador12, en el que los programas e instrumentos estén efectivamente coordinados y articulados, con cierta complementariedad entre ellos. Las pymes presentan problemas relacionados con la innovación, los recursos humanos, el capital y la asistencia técnica especializada, pero hay pocos esfuerzos para coordinar los instrumentos disponibles y maximizar el impacto sobre las empresas beneficiarias13. 

La falta de visión integral y articulación institucional se refleja también en la duplicidad de instrumentos. En más de un país de la región, por ejemplo, existen varios programas para promover experiencias asociativas entre pymes dependientes de distintos ministerios (economía, relaciones exteriores, interior y otros), que se desarrollan con objetivos y metodologías diferentes y desconectados entre sí.

La escasa coordinación entre el gran número de programas existentes para las pymes en los países de la región se ha traducido en la reiteración de experiencias sin que sean evaluadas ni que permitan generar un aprendizaje.

Si bien la heterogeneidad empresarial, sectorial y geográfica del universo de las pymes justifica, en parte, el gran número de programas existentes, se requiere de mucha coordinación entre estos esfuerzos. Esto ha llevado a la repetición, y hasta reiteración, de experiencias sin la correspondiente evaluación y, sobre todo, sin generar un aprendizaje que permita el rediseño y la adaptación. Todo esto conlleva fuertes costos de transacción para el acceso a información por parte de las empresas a esos programas (Ferraro y Stumpo, 2010).

Los lineamientos estratégicos y programas de las instituciones de fomento a las pymes asumen supuestos sobre las empresas que no siempre se sustentan en análisis rigurosos. Esto puede originar equivocaciones en la elección de los grupos de beneficiarios, los instrumentos y hasta los objetivos. En América Latina aún escasean mecanismos permanentes que posibiliten ahondar en el conocimiento de las características de las empresas objetivo de las políticas, verificar su desempeño y realizar un seguimiento de los resultados de la aplicación de los instrumentos. Por tanto, resulta necesario considerar la situación en la región de los sistemas de información y de los mecanismos de evaluación asociados al diseño y aplicación de las políticas de fomento.

En América Latina, los sistemas de información que brindan soporte a las políticas se caracterizan por su debilidad o, directamente, su inexistencia. En los últimos años las instituciones de fomento han mostrado un mayor interés en la información estadística relacionada con los beneficiarios de las políticas. Esto ha sido resultado del reconocimiento de que las políticas fueron diseñadas durante mucho tiempo a partir de información esporádica y de dudosa calidad. En Argentina, por ejemplo, es importante la experiencia del Observatorio sobre Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE) de la Dirección General de Estudios y Formulación de Políticas de Empleo, de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo. El OEDE fue creado en 2003 a partir de un programa de asistencia técnica entre la CEPAL y el Ministerio de Trabajo y cuenta con información mensual sobre cerca de 900 000 empresas formales (400 000 si se excluyen las empresas unipersonales). Esta experiencia es inédita en la región porque se basa en la utilización de registros administrativos recolectados por las instituciones públicas14. Otra experiencia importante es la puesta en marcha del programa MAPA PYME de la SEPYME de Argentina en 2007, que ha aportado nueva información sobre este segmento empresarial, levantada a través de una encuesta semestral aplicada a aproximadamente 10 000 empresas sobre algunas variables clave de la dinámica económica de las empresas de menor tamaño15. En Brasil, el SEBRAE realiza estudios con un componente cuantitativo importante, que permite analizar las características generales de las micro y pequeñas empresas, y ciertos aspectos específicos, como por ejemplo su acceso al crédito o los factores de sobrevivencia y mortalidad empresarial.

En relación con los mecanismos de evaluación de las acciones de apoyo a las pymes, en los últimos años se puede apreciar un mayor interés por parte de los formuladores de políticas. En Chile, en 1996 y 2002, los Programas de Fomento (PROFO) y, en 2004, el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC) fueron evaluados por una institución externa (Universidad de Chile). En El Salvador, el Programa de apoyo al desarrollo de la micro y pequeña empresa y el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) han sido evaluados, respectivamente, en 2004 y en 2005. En México, el Fondo PYME ha sido evaluado en varias oportunidades desde su creación.

En suma, aún no existe un esfuerzo sistemático para introducir las evaluaciones como parte integrante de los programas y mecanismos de retroalimentación de los instrumentos y modalidades de intervención. Sin embargo, las experiencias descritas reflejan que se están dando pasos adelante en comparación a la situación de hace una década y que los responsables de las políticas tienen mayor preocupación que en el pasado por medir los resultados de las intervenciones de apoyo a las pymes.