El contexto institucional de las políticas

Para entender las características más específicas del contexto en que se definen las políticas es necesario analizar dos aspectos del mismo: el entramado institucional y el marco normativo. En términos generales, el escenario de las políticas para las pymes se caracteriza por una situación de dependencia respecto a la política macroeconómica y de subordinación hacia las políticas de competitividad, sin perjuicio de que respecto de estas últimas ha habido una evolución positiva desde hace diez años. Desde la década de los noventa, de una posición en que la política de apoyo a las pymes era una más dentro de un abanico de iniciativas hacia la competitividad, se ha evolucionado hacia otra situación en que pareciera que la atención a estas empresas tiende a absorber la casi totalidad del contenido de las políticas de competitividad. Una excepción importante es Brasil, que asigna este papel a la política industrial.

La mayor autonomía de los organismos y agencias de apoyo a las pymes podría generar mejor capacidad de diseño y ejecución de las políticas, junto con favorecer la estabilidad y profesionalización del personal y un aumento de la velocidad y flexibilidad de los procesos administrativos. Pero también puede producir una mayor desconexión entre las políticas de apoyo a las pymes y los lineamientos nacionales de desarrollo productivo.

En la práctica, el entramado institucional es complejo porque incluye a varios organismos y agencias y no sólo a la institución formalmente encargada del fomento a las pymes. Incluso en los países que carecen de una estructura político-administrativa federal, y aún existiendo un organismo específicamente responsable del fomento a las microempresas y pymes, es habitual que haya varias instituciones encargadas de diseñar y ejecutar programas de promoción hacia este segmento: bancos, instituciones de promoción de las exportaciones, institutos públicos de formación, ministerios de trabajo, relaciones exteriores y hasta del interior.

Existen diferencias importantes entre los países en cuanto al nivel de independencia y el peso político de la principal institución de apoyo a las pymes. Respecto a la independencia, cierto grado de libertad puede generar una mejor capacidad de diseño y ejecución de las políticas. La mayor autonomía permite una planificación de más largo plazo, mayor continuidad en las políticas y programas, más estabilidad y profesionalización del personal, y en general, un aumento de la velocidad y flexibilidad en los procesos administrativos (Angelelli, 2007). Estos factores pueden favorecer el desarrollo de un mecanismo de aprendizaje institucional. En dos casos latinoamericanos la principal agencia de fomento a las pymes disfruta de espacios amplios de autonomía: el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE), en Brasil, y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), en Chile. Pero incluso en estos casos, algunas de las ventajas potenciales de la autonomía no se han concretado en años recientes. Como consecuencias de cambios en el gobierno o en sus prioridades, en Brasil y Chile se han modificado, cuando no suspendido, tanto los programas como el personal técnico encargado de su ejecución (Kulfas y Goldstein, 2011). Por tanto, la independencia de estas agencias respecto del ciclo político no es tan evidente, incluso en estos casos donde es mayor de la que se ha comprobado en otras instituciones de fomento a las pymes en la región5.

Cuanto más elevado el grado real de autonomía de las agencias de fomento, mayor será el riesgo de desconexión de sus estrategias con los lineamientos nacionales de desarrollo productivo (si estos se encuentran efectivamente definidos). Una ventaja potencial de una mayor integración de los organismos de apoyo a las pymes en los ministerios (de producción, de industria o de economía) puede ser facilitar la coordinación entre las políticas orientadas hacia esas empresas, y la agenda nacional de desarrollo económico. Pero no se cuenta con evidencias claras de que esto suceda en América Latina (Ferraro, 2011; Ferraro y Stumpo, 2010).

En cuanto a la inserción de los organismos de fomento a las pymes en la estructura gubernamental, si bien hubo cambios institucionales en las dos últimas décadas que elevaron estas entidades a rango de viceministerio o de secretaría en diversos países, la nueva posición en el organigrama de gobierno no se ha traducido en mayor poder político de ejecución. En algunos casos se trata de viceministerios, en otros de secretarías y subsecretarías, pero persisten situaciones donde la principal institución de apoyo a esas empresas es una dirección nacional o de área (cuadro 2.5). También hay heterogeneidad en el tipo de instituciones encargadas del fomento a las pymes en la región: desde corporaciones de derecho privado (a menudo dependientes de algún ministerio) hasta viceministerios. Existen ciertas diferencias importantes entre países en términos del desarrollo institucional. La continuidad de los lineamientos estratégicos nacionales hacia las pymes, la antigüedad de los organismos y, en menor medida, su grado de autonomía, son factores que han influido en la fortaleza alcanzada por estas entidades de apoyo. Frente a organismos con amplia experiencia, alcance y capacidad operativa, como el SEBRAE de Brasil, o experiencias más recientes, como el Fondo Pyme de México, que ha alcanzado un amplio desarrollo organizativo e institucional, coexisten otras situaciones donde este proceso es más incipiente, como la CONAMYPE de El Salvador. En otros casos, se encuentra un conjunto de acciones aisladas, con bajo nivel de coordinación y continuidad, como ocurre en Ecuador, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) (Ferraro, 2011; Ferraro y Stumpo, 2010).

Las instituciones a cargo del diseño y la aplicación de las políticas enfrentan restricciones profundas en materia de recursos humanos y financieros. En el mejor de los casos, los presupuestos asignados no alcanzan el 0.1% del PIB y en muchos países no llegan al 0.01% del PIB. Contrasta este porcentaje en la mayoría de las economías de la región (cuadro 2.6) con la importancia que este tipo de empresas tiene en el entramado productivo, tanto por su número como por la contribución al empleo. Conscientes de esta situación, algunos países incrementaron los recursos financieros disponibles en los últimos años (Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador y México). Sin embargo, este aumento no ha representado un cambio significativo en términos de porcentaje del PIB o del gasto público6. A esto debe sumarse que en varios casos un porcentaje importante de los fondos no proviene del presupuesto nacional. Así ocurre en El Salvador, donde 58% del presupuesto de CONAMYPE se originaba en recursos externos en 2006, y en Paraguay en 2007 casi el total de los fondos provienen de la cooperación internacional. En otros países hay áreas de importancia estratégica, por ejemplo el crédito, que operan esencialmente con recursos externos7. En estos casos, la disponibilidad de recursos depende de decisiones estratégicas que no son adoptadas por las autoridades del país que debe aplicar las políticas y, por ende, pueden afectar la continuidad de los programas.

En definitiva, en muchos casos la reducida capacidad institucional se une a las restricciones presupuestarias para intentar una mayor efectividad en las políticas hacia las pymes. Por tanto, no sólo importa incrementar el presupuesto asignado a las instituciones de fomento, sino también mejorar sensiblemente su capacidad para definir estrategias, diseñar políticas y poner en ejecución los instrumentos y mecanismos de apoyo.

La definición de un marco legal específico para las pymes es el segundo aspecto importante a considerar por cuanto puede contribuir a la previsibilidad, estabilidad y continuidad de las políticas. Además de incluir una definición de los beneficiarios de las acciones de fomento, ese marco refleja los objetivos de la estrategia hacia las empresas o, al menos, sus lineamientos generales y, en algunos casos, puede indicar políticas específicas (Kulfas y Goldstein, 2011). Si bien hay países que empezaron en los años ochenta a incluir reglamentaciones específicas para las pymes8, sólo más recientemente se incrementaron las iniciativas dirigidas a esa finalidad. Por ejemplo, en Argentina se promulgó en 1997 la Ley Pyme, que fue modificada en 2000; en Brasil se aprobó en 1996 la Ley de las Micro y Pequeñas Empresas (Ley 9317) y el Estatuto de las MYPE en 1999 (Ley 9841). Posteriormente, la Ley General de la MYPE en 2006 erigió un nuevo marco legal. En Chile se promulgó el Estatuto Pyme (Ley 20.416) en 2010 y en México, la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa en 2002. Estas iniciativas confirman la tendencia progresiva hacia una incorporación mayor de las pymes en las estrategias de los países y una definición más precisa del papel que se les asigna.

En algunos casos, las nuevas leyes han permitido consolidar y organizar el conjunto de iniciativas que estaban en aplicación, reforzando lineamientos de acción en vigor desde hace varios años. Es la situación de Brasil y Chile, por ejemplo. En cambio, otros países han sentado las bases para abordar una nueva estrategia de acción. La experiencia más relevante al respecto es la de México, donde las modificaciones se emprendieron inicialmente con la creación de la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SPYME) en 2001 y posteriormente, en 2002, con la promulgación de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. En este marco se formularon tres programas de apoyo a las microempresas y pymes: Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FANPYME); Fondo de Apoyo para el Acceso al Financiamiento de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FOAFI) y Fondo de Fomento a la Integración de Cadenas Productivas (FIDECAP). La Subsecretaría fusionó en 2004 estos tres programas para dar lugar al Fondo Pyme, que desde entonces ha asumido el liderazgo en el país en la promoción de las pymes, utilizando un enfoque integral novedoso.