Desafíos de la administración pública en América Latina

Disponibilidad y gestión eficiente de los recursos: en casi todos los países de la región (probablemente con la excepción de Argentina, Brasil y Uruguay) se requieren más recursos fiscales para satisfacer las necesidades del sector público y contribuir más eficazmente al desarrollo. Pero también es necesario aumentar la eficiencia en la administración y ejecución de los gastos. En materia de gestión pública se precisa de mayor planificación, coordinación y evaluación del riesgo para generar los recursos suficientes. Como la estructura de las políticas públicas se transforma con el mayor nivel de desarrollo, estos países pueden verse progresivamente enfrentados al reto de ampliar los servicios y las transferencias.

La profesionalización de la función pública: el Estado es de menor tamaño en los países de América Latina que en los de la OCDE en términos de empleo público; en algunos casos representa poco más de la mitad del tamaño en proporción a la fuerza de trabajo (Gráfico 2.1). Sin embargo, la principal diferencia estriba en que el Estado en América Latina suele ser preburocrático, por lo que se caracteriza por el déficit de función pública profesional formal y por una elevada proporción de nombramientos políticos entre los funcionarios públicos. En ciertos países parece haberse desarrollado una burocracia sumamente distorsionada, con trabajadores poco calificados protegidos mediante estrictos regímenes contractuales, y superiores nombrados por su afinidad política. Tal situación genera niveles de rotación en el empleo, poco útiles para impulsar políticas públicas que requieren un alto grado de coherencia y continuidad para tener un efecto sustantivo. Bajo este régimen, la flexibilidad que podría ser necesaria para responder mejor a las necesidades de la ciudadanía se transforma fácilmente en discrecionalidad y posible fuente de tráfico de influencias. En muchos países la proporción de empleados públicos con alta calificación y gran motivación podría ser mucho mayor. Para abordar esta situación, en los casos de Brasil, Chile, México y Perú recientemente se han emprendido reformas orientadas a establecer una alta función pública profesional, pero iniciativas de esta índole constituyen más una excepción que una regla en la región. Además, estas reformas son muy recientes y tienen aún muchos escollos que superar.

Otro de los indicadores que habitualmente se utiliza para medir el tamaño del Estado —el gasto público como porcentaje del PIB— muestra un rezago de la región con respecto a los países de la OCDE. A pesar de que el gasto público ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e incluso se han ampliado en los últimos años (Gráfico 2.2).

Centralización: los países de América Latina registran en promedio un nivel de descentralización fiscal y administrativa inferior al promedio de los países de la OCDE. El gasto municipal como proporción del PIB en América Latina es menos de la mitad del que tiene la OCDE (9,5% y 20,6%, respectivamente), mientras que los ingresos propios son casi una tercera parte. Esto refleja desequilibrios verticales importantes. Las cifras regionales son más equilibradas pero con variaciones altas entre los grandes países federales (Argentina, Brasil y México) y los Estados unitarios más pequeños, que pueden carecer incluso de administración regional2. Además del impacto sobre la eficiencia de la gestión pública y la equidad en la distribución de los recursos públicos, la centralización puede limitar la capacidad de los ciudadanos de participar en los asuntos del Estado. Si los gobiernos subnacionales proveen parte importante de los servicios que requiere la ciudadanía y la inversión de mayor interés para las comunidades, la carencia de recursos y atribuciones, así como la excesiva dependencia de transferencias del gobierno central son limitaciones estructurales a la participación ciudadana que este último difícilmente puede suplir.

Falta de transparencia y desconfianza: América Latina está recorriendo la senda de la consolidación democrática desde la década de los ochenta. La democracia como sistema político cuenta con el firme apoyo ideológico de la población3. En los sondeos de opinión, la satisfacción con la democracia aumenta de manera constante según crece el bienestar económico. Sin embargo, los estratos de población con ingresos medios, si bien son relativamente solidarios con el sistema tributario y partidarios de la democracia, no están satisfechos con los servicios públicos que reciben. Esto permite definirlos en relación con el Estado como “clientes insatisfechos”4. A pesar de los avances logrados en algunas esferas, los elevados niveles de desigualdad y los reducidos grados de transparencia y calidad de los servicios públicos minan la confianza en el gobierno y en el contrato social en los países de la región. Las instituciones de la región suelen concitar baja confianza. La confianza en las instituciones democráticas, como los poderes judicial y legislativo, es muy reducida y el grado de satisfacción con los servicios locales rara vez supera el 50%5. Esto puede desencadenar un círculo vicioso de desconfianza y falta de legitimidad, que limita la posibilidad de aumentar los impuestos e impide prestar más servicios universales. Cuando las personas disponen de recursos para pagar servicios privados pueden abandonar totalmente los servicios públicos, contribuyendo a su estigmatización. En los países latinoamericanos la prestación privada de servicios básicos en educación, salud e incluso seguridad es elevada en relación a la que existe en los países de la OCDE.

Estudios comparativos internacionales sugieren que en una amplia mayoría de países latinoamericanos existen niveles de percepción de corrupción significativamente superiores a los países de la OCDE. Cualquiera sean las causas, los progresos recientes realizados por algunos países de la región son encomiables. Por ejemplo, de acuerdo con Transparencia Internacional, el nivel de corrupción que percibe la población en Chile y Uruguay es similar al que se registra en países europeos como Bélgica, Francia y Eslovenia y solo ligeramente inferior al de Estados Unidos y el Reino Unido6.

Regulación como instrumento de política: muchos países de América Latina desarrollaron sus sistemas de regulación en las décadas de los años ochenta y noventa para adaptarse al proceso de privatización de los servicios públicos y las empresas de propiedad estatal. Durante ese proceso, algunos países crearon organismos autónomos encargados de la regulación en los sectores de la energía, las telecomunicaciones y el agua. Sin embargo, esta ola de reformas no logró constituir un sistema regulatorio coherente. Su grado de aplicación dependió en gran medida del peso de las instituciones encargadas de regular. Un problema común en bastantes países de la región ha sido el desequilibrio existente entre el poder de la industria y la fragilidad de los reguladores, cuyos recursos son limitados y que tienen personal mal remunerado, como por ejemplo ocurre en el caso de las concesiones en el transporte. En algunos de los países de menor extensión en la región, la capacidad para gestionar reglamentos y procesos de regulación es restringida, lo que repercute en la racionalización y eficacia de los marcos reguladores. En suma, en los países de América Latina la regulación como instrumento de política se emplea menos —y a menudo tiene una efectividad inferior— que en la mayoría de los países de la OCDE.

Disponibilidad y gestión eficiente de los recursos: en casi todos los países de la región (probablemente con la excepción de Argentina, Brasil y Uruguay) se requieren más recursos fiscales para satisfacer las necesidades del sector público y contribuir más eficazmente al desarrollo. Pero también es necesario aumentar la eficiencia en la administración y ejecución de los gastos. En materia de gestión pública se precisa de mayor planificación, coordinación y evaluación del riesgo para generar los recursos suficientes. Como la estructura de las políticas públicas se transforma con el mayor nivel de desarrollo, estos países pueden verse progresivamente enfrentados al reto de ampliar los servicios y las transferencias.

La profesionalización de la función pública: el Estado es de menor tamaño en los países de América Latina que en los de la OCDE en términos de empleo público; en algunos casos representa poco más de la mitad del tamaño en proporción a la fuerza de trabajo (Gráfico 2.1). Sin embargo, la principal diferencia estriba en que el Estado en América Latina suele ser preburocrático, por lo que se caracteriza por el déficit de función pública profesional formal y por una elevada proporción de nombramientos políticos entre los funcionarios públicos. En ciertos países parece haberse desarrollado una burocracia sumamente distorsionada, con trabajadores poco calificados protegidos mediante estrictos regímenes contractuales, y superiores nombrados por su afinidad política. Tal situación genera niveles de rotación en el empleo, poco útiles para impulsar políticas públicas que requieren un alto grado de coherencia y continuidad para tener un efecto sustantivo. Bajo este régimen, la flexibilidad que podría ser necesaria para responder mejor a las necesidades de la ciudadanía se transforma fácilmente en discrecionalidad y posible fuente de tráfico de influencias. En muchos países la proporción de empleados públicos con alta calificación y gran motivación podría ser mucho mayor. Para abordar esta situación, en los casos de Brasil, Chile, México y Perú recientemente se han emprendido reformas orientadas a establecer una alta función pública profesional, pero iniciativas de esta índole constituyen más una excepción que una regla en la región. Además, estas reformas son muy recientes y tienen aún muchos escollos que superar.

Otro de los indicadores que habitualmente se utiliza para medir el tamaño del Estado —el gasto público como porcentaje del PIB— muestra un rezago de la región con respecto a los países de la OCDE. A pesar de que el gasto público ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e incluso se han ampliado en los últimos años (Gráfico 2.2).

Centralización: los países de América Latina registran en promedio un nivel de descentralización fiscal y administrativa inferior al promedio de los países de la OCDE. El gasto municipal como proporción del PIB en América Latina es menos de la mitad del que tiene la OCDE (9,5% y 20,6%, respectivamente), mientras que los ingresos propios son casi una tercera parte. Esto refleja desequilibrios verticales importantes. Las cifras regionales son más equilibradas pero con variaciones altas entre los grandes países federales (Argentina, Brasil y México) y los Estados unitarios más pequeños, que pueden carecer incluso de administración regional2. Además del impacto sobre la eficiencia de la gestión pública y la equidad en la distribución de los recursos públicos, la centralización puede limitar la capacidad de los ciudadanos de participar en los asuntos del Estado. Si los gobiernos subnacionales proveen parte importante de los servicios que requiere la ciudadanía y la inversión de mayor interés para las comunidades, la carencia de recursos y atribuciones, así como la excesiva dependencia de transferencias del gobierno central son limitaciones estructurales a la participación ciudadana que este último difícilmente puede suplir.

Falta de transparencia y desconfianza: América Latina está recorriendo la senda de la consolidación democrática desde la década de los ochenta. La democracia como sistema político cuenta con el firme apoyo ideológico de la población3. En los sondeos de opinión, la satisfacción con la democracia aumenta de manera constante según crece el bienestar económico. Sin embargo, los estratos de población con ingresos medios, si bien son relativamente solidarios con el sistema tributario y partidarios de la democracia, no están satisfechos con los servicios públicos que reciben. Esto permite definirlos en relación con el Estado como “clientes insatisfechos”4. A pesar de los avances logrados en algunas esferas, los elevados niveles de desigualdad y los reducidos grados de transparencia y calidad de los servicios públicos minan la confianza en el gobierno y en el contrato social en los países de la región. Las instituciones de la región suelen concitar baja confianza. La confianza en las instituciones democráticas, como los poderes judicial y legislativo, es muy reducida y el grado de satisfacción con los servicios locales rara vez supera el 50%5. Esto puede desencadenar un círculo vicioso de desconfianza y falta de legitimidad, que limita la posibilidad de aumentar los impuestos e impide prestar más servicios universales. Cuando las personas disponen de recursos para pagar servicios privados pueden abandonar totalmente los servicios públicos, contribuyendo a su estigmatización. En los países latinoamericanos la prestación privada de servicios básicos en educación, salud e incluso seguridad es elevada en relación a la que existe en los países de la OCDE.

Estudios comparativos internacionales sugieren que en una amplia mayoría de países latinoamericanos existen niveles de percepción de corrupción significativamente superiores a los países de la OCDE. Cualquiera sean las causas, los progresos recientes realizados por algunos países de la región son encomiables. Por ejemplo, de acuerdo con Transparencia Internacional, el nivel de corrupción que percibe la población en Chile y Uruguay es similar al que se registra en países europeos como Bélgica, Francia y Eslovenia y solo ligeramente inferior al de Estados Unidos y el Reino Unido.

Regulación como instrumento de política: muchos países de América Latina desarrollaron sus sistemas de regulación en las décadas de los años ochenta y noventa para adaptarse al proceso de privatización de los servicios públicos y las empresas de propiedad estatal. Durante ese proceso, algunos países crearon organismos autónomos encargados de la regulación en los sectores de la energía, las telecomunicaciones y el agua. Sin embargo, esta ola de reformas no logró constituir un sistema regulatorio coherente. Su grado de aplicación dependió en gran medida del peso de las instituciones encargadas de regular. Un problema común en bastantes países de la región ha sido el desequilibrio existente entre el poder de la industria y la fragilidad de los reguladores, cuyos recursos son limitados y que tienen personal mal remunerado, como por ejemplo ocurre en el caso de las concesiones en el transporte. En algunos de los países de menor extensión en la región, la capacidad para gestionar reglamentos y procesos de regulación es restringida, lo que repercute en la racionalización y eficacia de los marcos reguladores. En suma, en los países de América Latina la regulación como instrumento de política se emplea menos —y a menudo tiene una efectividad inferior— que en la mayoría de los países de la OCDE.