Política fiscal y estratos medios latinoamericanos

A menudo suele considerarse que los estratos medios son contribuidores netos al erario público, no lo suficientemente ricos como para evitar el pago de impuestos, pero demasiado pudientes para poder optar a prestaciones sociales particularizadas. ¿Será cierta esta reflexión? El presente apartado examinará la forma en que la carga fiscal y las transferencias públicas se reparten entre las diferentes categorías de ingresos. El centro de interés del análisis estará constituido por Chile y México, y el enfoque adoptado consistirá en determinar la posición neta de las familias de los estratos medios tras impuestos y gasto público, combinando los datos microeconómicos de las encuestas de hogares con información de las cuentas nacionales.

En relación con estudios previos sobre este tema, una importante novedad es que se pretende ir más allá de las prestaciones en efectivo e incluir el valor en especie de los servicios públicos. Habida cuenta de que resulta poco probable que los hogares de los estratos medios disfruten de cuantiosas transferencias en efectivo del Estado, las prestaciones en especie, tales como la educación o la salud, pueden representar, de hecho, la mayor parte de lo que obtienen del sector público –y, seguramente, estos elementos configuran el núcleo de los beneficios que los estratos medios sienten que reciben–.¹⁶

Las pensiones, que a menudo suponen una vasta partida del gasto público, se han excluido de este análisis. En lo que a Chile y a México respecta, aunque obviamente la parte principal del sistema de pensiones está en manos de fondos privados, existen cuestiones inherentes al ciclo vital que dificultan la evaluación de las finanzas de los sistemas de reparto. Por ejemplo, no es fácil separar la parte de las cotizaciones actuales que supone un traspaso de la población activa a la jubilada –a todos los efectos, un impuesto– de la parte destinada a las futuras pensiones –en este caso, una contribución–. A partir de los datos disponibles, resulta igualmente casi imposible valorar las transferencias y subsidios implicados en los sistemas de pensiones de capitalización pública de la región. En consecuencia, se han excluido las pensiones del gasto, y las cotizaciones de seguridad social a los regímenes de pensiones de los ingresos. Con ello, no pretende negarse que estas variables tengan un impacto directo en los ingresos y el consumo.¹⁷ Por lo general, las pensiones en la región (tanto en los nuevos como en los antiguos regímenes) tienden a ser muy regresivas sobre la distribución estática de los ingresos, puesto que sólo una parte más bien privilegiada de las sociedades latinoamericanas tiene derecho a obtener una pensión contributiva adecuada y, por otra parte, la cobertura de la pensión mínima es limitada (véase el capítulo 2).¹⁸

Las subvenciones, incluidas las que tienen por objeto elementos tales como el combustible o la electricidad que, presumiblemente, podrían beneficiar desproporcionadamente a los hogares de los estratos medios, también quedan fuera del ámbito de este análisis.

Con todo, los valores considerados cubren más de dos tercios de los impuestos y del gasto totales. Los impuestos y el gasto totales analizados representan, respectivamente, el 13.2% y el 9.3% del PIB en Chile, y el 6.0% y el 5.0% del PIB en México.

A fin de reflejar la influencia de los impuestos y de los servicios del Estado en los ingresos de los hogares, es preciso ampliar el concepto tradicional de renta disponible, que, por sí solo, no describe completamente el nivel de vida de la población. Los servicios públicos en especie, como la educación, la asistencia sanitaria o la protección social, multiplican las posibilidades de consumo de los hogares. Se trata de un elemento que compensa los impuestos que satisfacen los hogares, que reducen el poder adquisitivo de éstos.

Para ello, se ha recurrido a un análisis de incidencia fiscal, lo que permite computar las obligaciones tributarias y las prestaciones combinando datos sobre las características de los hogares y registros institucionales sobre programas públicos. Aun cuando la individualización de las correspondientes prestaciones depende de técnicas de imputación (y, por lo tanto, está sometida a posibilidades de error), la gran ventaja de esta técnica es la flexibilidad que permite a la hora de definir categorías de ingresos alternativas y asignar los gastos entre hogares. El final del capítulo recoge notas metodológicas sobre esta técnica; véase asimismo Castelletti y Gutiérrez (2010) para un análisis en profundidad.

En primer lugar, se ha computado el impacto combinado del gasto social y de la imposición por deciles de ingresos, que se ha analizado posteriormente poniendo especial énfasis en los estratos medios, intentando determinar cómo se desenvuelven sus miembros en relación con quienes están por encima y por debajo de ellos en la escala social o qué cauces de la política fiscal les afectan más. Se trata, pues, en un primer momento de evaluar el efecto general de la política fiscal, para pasar, a continuación, a examinar más detalladamente los diferentes patrones de gasto social y tributación.

Para valorar el efecto de la política fiscal en los ingresos de los hogares, se han empleado dos mediciones complementarias. La primera parte de un enfoque "absoluto" utilizando como denominador la renta media disponible total en cada país. La segunda medición pretende reflejar la progresividad del sistema de impuestos y prestaciones, contabilizando lo que reciben (o pagan) los hogares en función de su grupo de ingresos. Mientras la segunda valoración permite entender la repercusión redistributiva de los impuestos y el gasto (al computar su incidencia y su progresividad), la primera es robusta a la infradeclaración de ingresos, un problema recurrente en los extremos de la distribución en las encuestas de hogares.

Las transferencias netas en América Latina tienen un perfil claramente inclinado hacia los más desfavorecidos, ya que impulsan en gran medida los ingresos de los hogares de estos segmentos de la población (gráfica 4.8). Al mismo tiempo, las familias más acomodadas son contribuidoras netas, y aportan más en impuestos que lo que reciben en prestaciones. En promedio, los primeros cuatro deciles en Chile ven aumentar su renta disponible un 37.4%, mientras que el noveno y décimo decil realizan pagos netos equivalentes al 12.9% de su renta disponible. En México, las correspondientes cifras son del 40.0% y del 15.7%, respectivamente.

Para los hogares de los estratos medios, la situación es menos definida. Sus pérdidas en tributación son equiparables a las ganancias que obtienen mediante el gasto social. El efecto neto de la política fiscal para los estratos medios, aunque positivo, no es sustancial. Los hogares del quinto al octavo decil realizan un pago neto medio del 3.6% en Chile, y obtienen un beneficio neto medio del 3.8% en México (de nuevo, como proporción de su renta disponible).

Estos resultados desvelan una interesante dinámica. El efecto positivo neto del sistema de impuestos y prestaciones en los deciles más bajos eleva los ingresos de éstos a niveles comparables a los de las familias de los estratos medios. Pero el cuarto y el quinto decil quedan potencialmente expuestos, ya que, en términos netos, reciben menos de los programas sociales que los hogares situados por debajo de ellos.¹⁹

Con el fin de ahondar en el análisis de estos resultados y cuantificar el impacto del sistema de impuestos y prestaciones, se han computado los tres índices de movilidad social desarrollados en el capítulo 1, antes y después de la participación del Estado (gráfica 4.9).

La primera cuestión consiste en averiguar cómo puede la actuación pública contribuir a que los hogares desfavorecidos asciendan en la escala de ingresos; el "índice de potencial de movilidad de la población desfavorecida" (PMD, definido en el capítulo 1) da una indicación del esfuerzo requerido. Antes de la intervención estatal, Chile registra un índice de PMD de 0.62, y México, de 0.66 (recuérdese que el índice oscila entre 0 y 1: los valores más elevados indican mayor movilidad potencial). Según estos resultados, en ambos casos bastará un pequeño incremento de los ingresos para hacer que los hogares desfavorecidos se conviertan en hogares de los estratos medios. El sistema de impuestos y prestaciones logra mejorar ambos índices, haciéndolos pasar a 0.76 y 0.71 respectivamente. Esto resalta la importancia del impacto que tiene la acción pública para los hogares de este nivel de ingresos.

La segunda cuestión estudiada es la fragilidad de los estratos medios; se trata de determinar, dado un revés económico, cuál sería el impacto de éste en términos de pérdida de ingresos. El "índice de resistencia de los estratos medios" (RES, igualmente definido en el capítulo 1) representa este aspecto (gráfica 4.9), al medir la distancia media que separa a los ingresos de los estratos medios bajos del 50% de la mediana de los ingresos (compuestos los estratos medios bajos por los hogares con ingresos comprendidos entre el 50% y el 100% de la mediana). La escala del índice RES va igualmente de 0 a 1, donde los valores más altos implican que los ingresos están por lo general más cerca de la mediana y, por ende, esos hogares poseen un grado de resistencia mayor.

Antes de la intervención pública, el índice de ambos países es de 0.47. Tras impuestos y prestaciones, Chile mejora ligeramente y pasa a 0.50, y México alcanza 0.54. Este resultado refuerza el presentado en la gráfica 4.8: a medida que se asciende en la distribución de la renta, la repercusión positiva del sistema de impuestos y prestaciones tiende a difuminarse. De igual modo, este resultado plasma que el Estado no supone necesariamente un amortiguador de reveses para los segmentos más vulnerables de los estratos medios. Aunque la posición inicial de éstos no sea exactamente débil, tampoco puede decirse que se hallen en una situación tan sólida como para capear condiciones adversas. Con todo, conviene señalar que la política fiscal tiene, en términos generales, un efecto positivo en la resistencia de los estratos medios en ambos países.

El "índice de potencial de movilidad de los estratos medios" (PMEM) es el reflejo inverso del anterior para los estratos medios altos, ya que mide la solidez de los hogares de este segmento y la medida en que son capaces de sumarse a las filas de los acomodados. Según este índice, la política fiscal no tiene prácticamente consecuencias para estos hogares ni en Chile ni en México, ya que el índice ronda, respectivamente, 0.44 y 0.45, tanto antes como después de la intervención estatal. La interpretación positiva de estos resultados es que la política fiscal no hace que los estratos medios altos tengan más probabilidades de convertirse en acomodados.