Los avances de América Latina y el Caribe en materia de finanzas públicas han sido notables en las dos últimas décadas, y no se han interrumpido durante la crisis reciente, aunque persisten desafíos profundos. El nivel de la deuda pública se ha reducido y los ingresos fiscales han aumentado, lo que ha aminorado las rigideces presupuestarias, ampliando los espacios fiscales. Sin embargo, los niveles de gasto en programas sociales y de apoyo productivo continúan siendo muy dispares entre y en los países, como reflejo de diseños institucionales diferentes y también de una cobertura insuficiente en salud, educación, protección del empleo, pensiones e infraestructura.

En este capítulo se presentan las principales tendencias de las finanzas públicas (sección 3.2) y sus progresos recientes. Los avances han permitido incrementar el gasto público contribuyendo a la reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, aunque persisten niveles de desigualdad en la distribución personal del ingreso bastante más altos que en otras regiones. Los bajos niveles de impuestos directos personales, la focalización limitada del gasto público y el reducido tamaño de las transferencias directas a los hogares más pobres explican el escaso papel redistributivo de las finanzas públicas (sección 3.3). Salvo excepciones, en especial en América del Sur, los bajos ingresos fiscales en la mayoría de los países latinoamericanos constituyen un freno importante al desarrollo de un Estado moderno, que provea los bienes y servicios públicos necesarios para acelerar el crecimiento económico y reducir las desigualdades. La insuficiente recaudación fiscal —por los altos niveles de evasión, informalidad y gastos tributarios— refleja la existencia de un contrato social débil entre los ciudadanos y el Estado en la región. Para la recuperación de la confianza de los ciudadanos y el papel transformador del Estado es necesario establecer un contrato social fuerte mediante un pacto fiscal orientado a resolver los retos socioeconómicos de corto y de largo plazo, indicando cómo obtener los recursos para lograrlo (sección 3.4).

La función redistributiva de la política fiscal debe ser intensificada en los países con niveles de desigualdad más altas. En la mayoría de los países de la OCDE , la política fiscal tiene la capacidad de reducir significativamente la desigualdad de ingresos, tanto por la importancia de las transferencias a los sectores de menores ingresos como por la utilización de sistemas impositivos progresivos. En los países de América Latina, la política fiscal debe además reducir las brechas de equidad territorial —presentes tanto en países federales (Argentina y Brasil) como unitarios descentralizados (Colombia)—, de género e intergeneracionales. Para lograr estos objetivos se podrían fortalecer los programas de transferencias a las personas de menores ingresos (siguiendo las buenas prácticas de programas condicionados de salud o educación en Brasil y México) y los pilares solidarios en los sistemas de protección social, en especial en materia de pensiones (con diseños que no desincentiven la formalidad laboral), así como aplicar políticas estables para el desarrollo de la infraestructura, innovación y educación. Se ha de aspirar a complementar estos programas solidarios con redes de protección social más completas, que reduzcan la vulnerabilidad de los ciudadanos ante la pérdida del empleo, enfermedad, o jubilación.

El Estado precisa de recursos estables y periódicos para cumplir sus funciones. Es necesario fortalecer la capacidad de estabilización macroeconómica, tanto automática como discrecional, y de regulación de las economías, ampliar las bases impositivas, en especial sobre la renta y el patrimonio, reduciendo la evasión, la elusión y las exenciones, y reforzar la capacidad de la administración tributaria. Cabe también evaluar otras propuestas novedosas en el ámbito fiscal para elevar la recaudación, como los impuestos medioambientales.

La brecha de financiamiento fiscal en América Latina y el Caribe respecto de la OCDE es significativa. Si bien en esta materia existe una alta heterogeneidad entre los países de la región —los del Cono Sur tienen una recaudación tributaria similar, en términos de producto, al promedio de los países de la OCDE, mientras que en Centroamérica y el Caribe las tasas impositivas son inferiores—, la carga fiscal es reducida, la estructura tributaria está sesgada hacia impuestos no progresivos y los niveles de incumplimiento son significativos.

La diferencia principal en la recaudación tributaria de los países de la región con los de la OCDE proviene del menor aporte del impuesto a la renta personal, cuya base es muy reducida por una combinación de factores: alta desigualdad en la distribución del ingreso, elevada informalidad laboral, multiplicidad de gastos tributarios, fuerte concentración de su recaudación en los sectores asalariados, debilidad de las administraciones tributarias, prácticas de evasión y baja moral fiscal. No obstante, según la encuesta de opinión Latinobarómetro, los latinoamericanos que perciben una mayor calidad de los servicios de salud y educación justifican menos la evasión fiscal y consideran en una proporción inferior que la carga tributaria es excesiva. Para superar esta brecha es conveniente reforzar la capacidad de la administración tributaria, ampliar la base del impuesto sobre la renta y elevar la calidad de los servicios públicos.

Las bases impositivas se ven limitadas por la extensión de gastos tributarios en forma de exenciones, deducciones y tasas reducidas. Se necesita una cuantificación y evaluación técnica de la efectividad de los gastos tributarios existentes. Algunos de estos podrían ser transformados en políticas de gastos, más transparentes, en función de criterios de eficiencia y de capacidad de gestión relativa entre los departamentos gubernamentales de ingresos y de gastos.

El rol transformador del Estado requiere disponer de herramientas más robustas de planificación y coordinación de políticas, programas y proyectos. Se debe reforzar la institucionalidad sobre la base de reglas fiscales y marcos de mediano plazo, avanzar hacia una rendición de cuentas transparente, contar con mecanismos de evaluación de políticas y programas, así como sistemas nacionales de inversión pública. Complementariamente, los recursos humanos deben fortalecerse mediante el desarrollo de un cuerpo de funcionarios profesionales bien formados y motivados.

Un reto importante para los Estados de la región es recuperar la confianza de la ciudadanía. La articulación de un pacto fiscal que refuerce el contrato social entre los ciudadanos y el Estado puede ser fundamental al respecto. Este pacto puede ser global, o concentrado en un sector, como la educación, el empleo, la protección social o la infraestructura, o estructurado en torno a una idea convocante como la igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha contra la pobreza o el hambre. Al poder legislativo le cabe un papel clave en la construcción de este pacto, en la definición de las políticas públicas y en su articulación con el presupuesto, y en la negociación de reformas tributarias para mejorar los sistemas impositiv