Existe una gran heterogeneidad institucional entre los países de América Latina en materia de institucionalidad para la innovación y su posicionamiento en la estructura de poder del gobierno. Solo cinco países poseen un ministerio de innovación: Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba y la República Bolivariana de Venezuela. En los demás países prevalecen modelos diferentes: consejos nacionales de innovación directamente dependientes de la Presidencia de la República, como ocurre en los casos de Chile y Nicaragua, entre otros; o consejos nacionales dependientes de distintos ministerios (industria o educación, en general), como en México y Perú. Hay modelos institucionales con variados grados de complejidad e intensidad en cuanto a la frecuencia de las interacciones entre los distintos actores. El sistema de mayor densidad institucional es el de Brasil donde al Ministerio de Ciencia y Tecnología se suman, con un papel determinante y una alta coordinación a nivel de definición de estrategia y ejecución, el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y diversos organismos encargados de la ejecución de programas como la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) y el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), que financian respectivamente programas de innovación en las empresas y programas de I+D. El modelo de Brasil incluye también una estructura de gobernanza que abarca diversos niveles, extremadamente articulada y muy heterogénea en el país, donde cada estado cuenta con fundaciones de apoyo a la I+D. En otros países de la región prevalecen modelos más simples, algunos más descentralizados (México) que otros (Chile).

 

Un elemento común es que la innovación ocupa un papel central en las agendas públicas de desarrollo de casi todos los países de la región; aunque esta centralidad se registra más frecuentemente a nivel de debates y declaraciones que a nivel de asignación presupuestaria. El gran desafío es diseñar y ejecutar políticas de innovación que sean capaces, por un lado, de acompañar el cambio estructural, la diversificación productiva y la creación de nuevos sectores, y que, a la vez, fomenten la modernización y la competitividad en los sectores más tradicionales. A su vez, persisten varias debilidades estructurales en la formulación de políticas de innovación que dificultan el avance en la región hacia modelos de políticas más pragmáticos y eficaces. Por un lado, la política de innovación requiere de un genuino apoyo financiero para viabilizar su ejecución. Por ejemplo, los recientes avances que se registran en el Uruguay en materia de institucionalidad y apoyo a la innovación han sido posibles gracias al respaldo que el Ministerio de Economía y Finanzas brinda a la estrategia nacional de innovación. Por otro lado, entre las debilidades que afectan el diseño de los instrumentos de política se destacan: i) escasa capacidad de planificación y tendencia a la asignación de recursos sobre la base de evaluaciones de corto plazo; ii) escasa capacidad de seguimiento y evaluación de los programas implementados; iii) insuficientes mecanismos de retroalimentación entre el diseño y la implementación, y iv) un excesivo foco en los inputs (más I+D y recursos humanos calificados, entre otros) y exigua atención a la definición de los resultados esperados (por ejemplo, número creciente de empresas exportadoras, más y mejores empleos, introducción de nuevos procesos productivos y/o servicio en el mercado). También se registra una baja sincronización de la estrategia de desarrollo productivo y empresarial con la política de innovación, aunque en algunos países de la región esta tendencia se está revirtiendo en los últimos años, en parte gracias a la introducción de fondos sectoriales para la innovación.

 

Por otra parte, en años recientes se ha priorizado una serie de reformas en la gobernanza y en la gestión de la política de innovación para fortalecer la capacidad del Estado de apoyar la innovación en el nuevo escenario económico mundial. La mayoría de los países ha creado nuevas instituciones y/o nuevos modelos de gobernanza para la formulación de estrategias de innovación. Es el caso de la Argentina, donde en 2008 se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva para fomentar el desarrollo productivo y la innovación y apoyar la transición hacia un modelo que apunte a la colaboración entre los sectores científico y empresarial. Es también el caso de Chile, en que la creación del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad ha representado un avance significativo en la institucionalidad permitiendo, a través del Comité de Ministros para la Innovación, posicionar el tema como asunto prioritario en la agenda de gobierno. La demanda creciente por la formulación de estrategias de innovación conlleva la necesidad de crear nuevos espacios para la coordinación vertical y horizontal. De hecho, la innovación constituye cada vez más una preocupación transversal que ocupa un lugar importante en distintas agendas de los ministerios sectoriales, como los de salud, energía, medio ambiente y educación, más allá de la tradicional relación con el desarrollo productivo agrícola y manufacturero.

 

Existe una necesidad creciente de generar espacios de coordinación entre las distintas agendas sectoriales (de los varios ministerios) para incrementar la efectividad de la acción pública. Esto incrementa la complejidad de la gestión de las políticas de innovación que requiere de diferentes herramientas de política pública. Brasil ha respondido a estos desafíos creando espacios de coordinación entre la política de innovación y la política de desarrollo productivo. El alineamiento entre el Ministerio de Ciencia y Tecnología, el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior y el BNDES representa un claro avance en el diseño institucional. Al mismo tiempo, en línea con la estrategia nacional reciente de crecimiento con inclusión social, el Ministerio de Ciencia y Tecnología ha apoyado el fortalecimiento institucional en los Estados del Brasil para favorecer la diversificación productiva e incrementar la densidad científico-tecnológica y productiva d

Box 6.1. New Governance Models for Formulation of Strategies in the Region: Brief Review on the Experience of Argentina, Brazil, Chile & Mexico

Box 6.1. New Governance Models for Formulation of Strategies in the Region: Brief Review on the Experience of Argentina, Brazil, Chile & Mexico

Argentina destaca por su larga trayectoria de esfuerzos públicos destinados a fortalecer las capacidades domésticas en el campo de la ciencia, tecnología e innovación. Esto se remonta a la década de los cincuenta, cuando el país invierte en la creación de institutos públicos de investigación, como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA ), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Recientemente, el país ha invertido en la generación de una nueva gobernanza para las políticas públicas. Entre las nuevas medidas que facilitan la articulación y la coordinación vertical y horizontal se destacan:

  • Creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2008), al que se asigna la formulación de políticas y programas, la supervisión de los organismos destinados a la promoción, regulación y la ejecución de las políticas (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, ANPCYT y CONICET).
  • Establecimiento del Gabinete Científico-Tecnológico (GACTEC) y el Consejo Institucional de Ciencia y Tecnología (CICYT) como instancias de coordinación de las políticas.
  • Concentración en una misma agencia de la administración de fondos concursables para financiar investigación científica (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONCYT) e innovación empresarial (Fondo Tecnológico Argentino, FONTAR ).

Brasil cuenta con el Consejo de Ciencia y Tecnología (CCT) como instancia de formulación y concertación estratégica en el campo de la ciencia, tecnología e innovación, que informa directamente al Presidente de la República. El CCT tiene como tareas proponer una política de ciencia y tecnología para el país, formular planes, metas y prioridades; realizar evaluaciones y emitir opiniones sobre temas específicos de su incumbencia. Lo componen los ministros de estado relevantes en esta materia, representantes de los usuarios de ciencia y tecnología (universidades, institutos, regiones) y representantes empresariales. Lo preside el Presidente de la República y su secretario ejecutivo es el Ministro de Ciencia y Tecnología.

El Ministerio de Ciencia y Tecnología es responsable de ejecutar la política de ciencia y tecnología. Los brazos operativos para la ejecución de las políticas de innovación son el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) orientado a fomentar la investigación científica y tecnológica, especialmente a través de becas y ayudas, y la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) que apoya las acciones de ciencia, tecnología e innovación de instituciones públicas y privadas. Asimismo deben mencionarse como actores clave la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal a Nivel Superior (CAPES) que apoya la formación de postgrados y el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), ligado al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, que otorga financiamiento de largo plazo a proyectos que contribuyan al desarrollo del país (incluyendo iniciativas de apoyo al capital semilla y de riesgo y financiamiento directo de proyectos de innovación).

Existe también una multiplicidad de fundaciones estaduales e institutos tecnológicos de carácter público que desarrollan actividades de investigación y desarrollo y provisión de servicios tecnológicos. También es conocida la activa participación de empresas públicas (Petrobras y Embrapa, entre otras) en tareas de investigación y desarrollo de frontera.

En Chile, el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), creado en 2005, formula la estrategia de mediano plazo, y requiere de la presencia del sector académico y empresarial en la definición y cumplimiento de la misión. La coordinación intersectorial está garantizada por el Comité de Ministros (CM), presidido por el Ministro de Economía, y conformado por los ministros responsables de áreas relacionadas con la innovación, especialistas y representantes del sector privado y de la academia. El CM administra el Fondo para la Innovación y la Competitividad (FIC) —que recibe los recursos del royalty del cobre— y contrata con las agencias especializadas (Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT, y Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, entre ellas) la ejecución de los programas priorizados.

El sistema de gobernanza de las políticas, que está en evolución, se erige sobre dos pilares: el Ministerio de Economía (que se ocupa de la innovación empresarial) y el Ministerio de Educación (encargado de la formación superior y de la investigación básica).

La creación del CNIC y del CM ha permitido diversos logros: avanzar en el diseño de estrategias y de mecanismos de priorización; crear incentivos para la generación de capacidades institucionales de análisis y evaluación en materia de políticas de innovación; establecer, aunque de manera tentativa, mecanismos de alineación entre presupuesto y gasto en materia de innovación, y permitir el diseño de instrumentos de apoyo a la innovación focalizados y no horizontales (clusters). El sistema también presenta aún una serie de debilidades estructurales que requieren de una modernización institucional, entre las que destaca la baja capacidad del CNIC para involucrar y generar compromisos por parte del sector privado y su escaso alineamiento con el Ministerio de Hacienda (Dirección de Presupuesto) para la priorización de los gastos.

En México, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) es la entidad asesora del Poder Ejecutivo Federal especializada en la articulación de políticas públicas del Gobierno Federal y en la promoción del desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la innovación, el desarrollo, y la modernización tecnológica. El CONACYT, organismo principal de gestión estratégica de la política de innovación, ha introducido fondos sectoriales para el apoyo a la innovación destacando la voluntad de incrementar el apoyo a la innovación. Posee una estructura bien desarrollada con sedes en cada Estado y con capacidades acumuladas en la movilización de actores locales para la competitividad empresarial. Entre sus tareas principales se encuentran la promoción de la investigación básica y aplicada, la gestión de programas de formación de recursos humanos calificados y el fomento a la innovación productiva. Existen asimismo consejos estatales de ciencia y tecnología en los distintos estados, los que a su vez se coordinan con el nivel federal a través de la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología. México cuenta también con un conjunto de centros de investigación coordinados por CONACYT, tarea que se suma a la actividad de las universidades públicas. Esto se complementa con un conjunto de organismos prestadores de servicios científicos y tecnológicos y de vinculación entre empresas y entidades tecnológicas (información, consultoría, capacitación), tales como el Fondo de Información y Documentación para la Industria (INFOTEC ) y la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (Canacintra).

Fuente: OECD (2011), Hacia un mecanismo para el diálogo de políticas de innovación: oportunidades y desafíos para América Latina y el Caribe, Centro de Desarrollo de la OCDE, París, Francia.