Selección y evaluación de proyectos de asociación pública y privada en infraestructura de transporte

Han surgido cuestionamientos sobre la utilidad de las experiencias de asociación pública y privada (APP) en América Latina. El modelo de concesión de obra pública o de APP ¹³ en el sector transporte se ha aplicado en los países de la región al desarrollo de aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, puertos y terminales multimodales. Comenzó a utilizarse entre fines de los años ochenta y principios de los noventa en Argentina, Chile y México, extendiéndose posteriormente a Brasil, Colombia, Perú y los países de América Central y el Caribe. Las dificultades y desafíos encontrados en diferentes sectores y países motivaron cuestionamientos a esta modalidad¹⁴. Sin embargo, una aplicación adecuada del sistema de concesiones puede mejorar la provisión de servicios y la competitividad.

El contrato de concesión para la provisiónde servicios de infraestructura, en su versión más amplia, integra financiamiento,construcción y explotación de la infraestructura por un agente privado. En general, las concesiones pueden enfrentar los problemas de agencia en la provisión pública tradicional y corregir fallas importantes del Estado derivadas de la interacción entre el ciclo político y el horizonte temporal en la toma de decisiones.

Los principalesbeneficios de las concesiones que permitirían compensar los mayores costos de transacción y financiamiento que tiene esta modalidad son los siguientes:

1) Asegurar un balance entre la inversión inicial y los gastos futuros de mantenimiento en la planificación de todo el ciclo del proyecto. Habitualmente, en la planeación de obras públicas se excluye el gasto de mantenimiento, un sesgo susceptible de enmendar si se establecen contratos de servicio fiscalizables.

2) Poner límites al desarrollo de “elefantes blancos” —obras sobredimensionadas, derivadas de la debilidad de los sistemas nacionales de inversión— mediante el traspaso del riesgo de demanda al concesionario.

3) Transferir riesgos comerciales al sector privado, que se encuentra mejor preparado para mitigarlos, para lo cual se requiere el fortalecimiento del marco regulatorio.

4) Tender en mayor medida al “pago por servicio” a fin de fortalecer la orientación al servicio e incentivar el gasto en mantenimiento de la infraestructura.

5) Lograr mayor flexibilidad y eficiencia en la gestión del recurso humano. La mayoría de los beneficios de las concesiones se asocian a fallas del Estado. La debilidad de las instituciones estatales y la recurrencia de fenómenos de inconsistencia dinámica derivada del ciclo político son supuestamente intrínsecos al sistema de provisión pública. En la medida que este sea el escenario base para la evaluación, los beneficios de las concesiones tienden a aumentar.

La naturaleza de largo plazo de los contratos de concesión conlleva costos de transacción potencialmente significativos, por lo que no toda obra de infraestructura es adecuada para esta modalidad. Por su naturaleza, un contrato de concesión es incompleto dado que resulta imposible prever todas las contingencias que pueden surgir durante su tiempo de vigencia. Por ejemplo, pueden surgir problemas de selección adversa en la asignación de la empresa concesionaria y de riesgos de oportunismo posteriores al contrato, susceptibles de amplificarse por debilidades institucionales. Además, el balance de la transferencia de costos de riesgo al sector privado en un escenario de información asimétrica y con mercados de capitales imperfectos requiere el diseño de un adecuado esquema de incentivos15.

Las fallas del Estado como proveedor directo podrían repetirse durante el cumplimiento de su rol normativo en las concesiones. Estas debilidades afectarían la posibilidad de generar value for money (más valor por menos dinero) en las concesiones. Si existe la motivación de usar las concesiones para construir obras nuevas y explotarlas políticamente, muy probablemente no se fiscalizarán los contratos en forma adecuada.Como la concesión es por lo general a plazo fijo, el concesionario con fiscalización débil carece de incentivos para realizar gastos de mantenimiento que influyen en el valor del activo después del término de la concesión.

Para aprovechar a fondo los beneficios de la modalidad de concesiones es necesario generar una fuerte capacidad reguladora de evaluación, licitación y administración de los contratos de concesión. con una administración débil de los contratos, la estrategia de los concesionarios suele consistir en proponer en la licitación un precio por debajo del que ofrecería en ausencia de renegociación e igualar o superar los ingresos esperados inicialmente en el momento de renegociar. esta continua renegociación conlleva altos costos fiscales y riesgos que afectan la eficiencia de esta modalidad de contratación (Recuadro 5.3 y Gráfico 5.2).

Una evaluación de value for money facilita determinar la modalidad de financiamiento más adecuada para las obras de infraestructura. después de haber realizado los análisis de prefactibilidad social, este tipo de evaluación permite identificar si se prefiere la concesión una provisión por parte del sector público. Mientras que generalmente en los países de la OCDE se realiza un análisis de costo y beneficio o de comparación con una obra pública (public sector comparator), en los países de américa Latina el análisis se limita a comparar el resultado de la licitación, abriendo dudas de si el sector privado genera más valor por los mismos recursos16.

Un cambio en la contabilidad fiscal puede mejorar la selección de concesiones, evitando inversiones indiscriminadas y la transferencia de compromisos fiscales hacia el futuro17. dado que el estado controla mediante la regulación el resultado económico de una concesión y además es receptor de la obra al finalizar la concesión, la contabilización de estos compromisos fiscales como proyectos públicos puede contribuir a la transparencia en las cuentas públicas. contabilizar la inversión en concesiones dentro de un marco global de gasto de infraestructura pública conduciría a que se opte por la concesión cuando así lo justifique un análisis de value for money 18.

Gráfico 5.2

Por tanto, es prioritario que en américa Latina se adopten algunos criterios antes de iniciar el contrato de concesión. Después de definido el proyecto mediante análisis de prefactibilidad social es necesario realizar tres evaluaciones cruciales:¹⁹ 

1. Evaluaciones cualitativas de value for money, que justifiquen considerar una concesión, integral o parcial.
2. Prefactibilidad privada (viabilidad del negocio privado), que permite definir los subsidios y/o garantías que tornarían atractiva la participación privada.
3. Factibilidad social del proyecto de concesión, a fin de comparar los beneficios sociales de una obra pública y una privada, de acuerdo a sus respectivos flujos futuros y tasas de descuento.

Este análisis debería conducir a evaluar la concesión integral o un esquema mixto, hasta determinar aquella modalidad de contratación que maximiza el beneficio social neto. En definitiva, es conveniente optar por la concesión cuando el valor presente neto de los flujos ajustados por la mayor expectativa de eficiencia y el más alto costo privado de capital que recae sobre el concesionario, supera los beneficios netos de la evaluación social tradicional de la obra pública. este análisis permite concentrarse en aspectos relevantes para la decisión, tales como el mayor costo de financiamiento privado, las mitigaciones y subsidios necesarios para reducirlo, el beneficio de mayor eficiencia necesaria para justificar la concesión, así como los costos de transacción que implica la modalidad de contratación y ex post por renegociación.