Aunque el objetivo del seguro de desempleo es sostener el consumo más que reducir la pobreza,42 este seguro tiene en todo caso una importante función a la hora de limitar la movilidad descendente de los integrantes de los estratos medios. La evidencia empírica en Europa Central y Oriental parece confirmar que el seguro de desempleo ha reducido la pobreza de los desempleados en más del 50% en Hungría y del 45% en Polonia, habida cuenta de su extensa cobertura en esos países (el 78% y el 65%, respectivamente, de los hogares con miembros desempleados recibían la prestación).43

Este papel igualador de ingresos, la relación menos estrecha entre desempleo y pobreza en América Latina (en comparación con los países de la OCDE) y la escasez de recursos públicos hacen que sea más difícil instaurar regímenes de asistencia por desempleo no contributivos en esta región. La predominancia y la flexibilidad de la informalidad son tales que dificultan que se proporcione la prestación por desempleo incluso a los trabajadores formales. Las condiciones típicas impuestas en los sistemas de seguro de desempleo de los países de la OCDE (esto es, estar desempleado y disponible para trabajar) resultan complicadas de aplicar en estas circunstancias. Al problema del "riesgo moral", por el que los incentivos para buscar empleo disminuyen si se recibe una prestación, viene a sumársele la posibilidad de "beneficios por partida doble", es decir, la reclamación de prestaciones cuando en realidad se está trabajando informalmente. Sin embargo, aún queda un sustancial margen de maniobra para que las políticas garanticen una mayor eficacia mediante mecanismos de riesgos compartidos o de autoseguro.

En la mayor parte de los países latinoamericanos, más que la prestación por desempleo, se espera que sea la indemnización por despido la que venga en ayuda de los desempleados en las épocas sin trabajo. El riesgo que esto conlleva es que los trabajadores que pierden su empleo por quiebra del empleador pueden no percibir lo que se les adeuda, al menos cuando la indemnización debida no está respaldada por fondos especiales. Para paliar este riesgo, numerosos países de la región han introducido el autoseguro mediante cuentas de ahorro individuales; es el caso de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, que han adoptado este sistema, en particular para los asalariados.44 Esas cuentas no constituyen un seguro de desempleo porque no mutualizan los riesgos individuales.

Seis países latinoamericanos proponen un seguro de desempleo, en el sentido de que sus regímenes ofrecen pagos netos por desempleo. En Brasil, Ecuador y Uruguay, estos regímenes están integrados en el sistema de la seguridad social; en Argentina y Venezuela, el seguro de desempleo es obligatorio pero independiente del sistema de seguridad social; por último, Chile se basó en un programa de asistencia por desempleo hasta 2001, año en que instauró un innovador sistema que combina cuentas individuales con un fondo de solidaridad. Brasil cuenta tanto con un seguro de desempleo vinculado a la seguridad social como con una indemnización de extinción de la relación laboral dependiente de cuentas individuales.45 Existen además ciertos sistemas subnacionales, como la prestación por desempleo de México DF, que actúa más bien como una asistencia por desempleo, ya que no es contributiva y su supervisión es limitada.

Históricamente, las tasas de cobertura de los sistemas de seguro de desempleo tradicionales han sido bajas. Antes de la última reforma, sólo el 6.7% de los desempleados chilenos recibía una prestación por este concepto. Uruguay, donde un 14.7% de los desempleados recibía la prestación, era el país con la tasa de cobertura más elevada de la región a principios de los años 2000.46 Las tasas de cobertura de las cuentas de ahorro individuales para desempleo (CAID) son algo mejores, pero con todo insuficientes; sólo Brasil tiene tantas cuentas como trabajadores empleados,47 mientras que en Chile, Colombia y Panamá, las tasas de cobertura son de un escaso 20%.48

Entre los regímenes existentes, el Seguro de Cesantía chileno, implantado en 2002, suele señalarse como posible modelo para otros países de ingresos medianos.49 En lugar de canalizar las cotizaciones de los trabajadores en una única reserva de riesgo, empleados y empleadores aportan un porcentaje mensual del salario a una cuenta de ahorro individual. Una parte de la contribución del empleador va a un fondo de solidaridad (Fondo de Cesantía Solidario, FCS), alimentado asimismo por el Estado con recursos públicos; el FCS proporciona prestaciones que vienen a completar el ahorro individual en el caso de que éste sea insuficiente. Los empleados que dispongan de contratos formalizados por escrito y hayan cotizado al sistema al menos 12 meses tendrán derecho a acceder a sus cuentas de ahorro y retirar fondos de ellas. Quienes hayan acumulado menos de dos meses de salario en sus cuentas estarán cubiertos por el FCS a menos que el cese de la relación laboral les sea imputable (mala conducta del trabajador, por ejemplo). Dado que la cuenta de ahorro individual es propiedad del trabajador, este régimen incentiva la búsqueda de empleo. El fenómeno de "beneficios por partida doble" puede seguir planteando problemas, pero el coste fiscal queda limitado al componente del sistema constituido por el fondo solidario.

Sin embargo, pese a su potencial, el seguro de desempleo basado en cuentas individuales sólo cubre actualmente a los empleados formales. Dada la movilidad entre el empleo formal e informal, esto significa que la proporción de desempleados que tiene acceso al seguro sigue siendo pequeña. Incluso en Chile, donde la informalidad es la más reducida de América Latina, los trabajadores desempleados tienen muchas menos probabilidades que la media de haber ocupado puestos de trabajo avalados por contratos escritos; de hecho, cerca de un tercio declara haber tenido un contrato atípico en su último puesto de trabajo, aproximadamente un 30% admite haber trabajado sin contrato, y lo que es más, un 60% de los desempleados ha pasado menos de 12 meses en su último empleo.50

Además, según el historial de cotizaciones, los índices de sustitución de esos sistemas pueden ser exiguos. Los trabajadores que cumplen sólo los requisitos mínimos para beneficiarse de los correspondientes derechos, pero que no están habilitados para disfrutar de las aportaciones complementarias del fondo solidario, recibirán un solo pago equivalente al tercio de su salario mensual. A aquellos que tienen derecho al financiamiento del FCS –sólo el 22% de los casos–51 se les garantiza un índice de sustitución inicial del 50%, que va decreciendo cinco puntos porcentuales por mes hasta el quinto y último pago; esto equivale a los índices de sustitución más bajos de los países de la OCDE. Dado que es mucho más probable que el desempleo se dé entre las categorías de ingresos bajos que entre las categorías de ingresos altos, una gran mayoría de la población desempleada recibirá pocas prestaciones o ninguna. Por lo tanto, el componente de seguro del sistema es relativamente modesto, al igual que la cobertura potencial. Sin embargo, entre los puntos positivos cabe destacar que los sistemas del estilo del chileno, que vinculan el seguro de desempleo a cuentas de ahorro individuales, pueden aplicarse fácilmente en aquellos países que ya cuenten con CAID, con pagos de seguro más o menos generosos.

Integrar los sistemas de CAID y las prestaciones por desempleo con la política laboral y social sigue constituyendo un reto para la mayoría de los países latinoamericanos. La informalidad y la falta de capacidad administrativa limitan seriamente la posibilidad de efectuar una supervisión continua de los derechos adquiridos, aunque sería fácil imponer como condición para recibir la prestación el que se hicieran prácticas o se siguiese una formación. Desde la perspectiva de la protección social, una posibilidad para otorgar prestaciones más generosas sin aumentar en demasía los costes laborales consistiría en integrar las CAID y las pensiones en un sistema de capitalización con cotizaciones definidas.52