Pensiones para todos los estratos medios, formales e informales

Definir la cobertura de pensiones no es tan evidente como parece. La medición más directa está constituida por las tasas de afiliación²⁴ (esto es, el número de integrantes del sistema de pensiones dividido por una medición del universo potencial de miembros, ya sea éste la población en edad de trabajar, la población económicamente activa o los trabajadores con empleo). Sin embargo, esta medición no plasma los principales resultados del sistema, tales como el ahorro que un miembro puede esperar haber acumulado en el momento de jubilarse o el total de años de cotización previstos. Probablemente, la definición óptima sea la relación entre el total de meses de cotizaciones y el total de meses de afiliación al sistema de pensiones. Una medición intermedia, que será la empleada en este capítulo por cuestión de disponibilidad de datos, es la razón cotizantes/trabajadores.

Es importante que cualquier medida sea dinámica, ya que los trabajadores tienden a alternar frecuentemente entre su pertenencia o no a la población activa, entre periodos de empleo y de desempleo, y entre puestos de trabajos formales e informales (véase el recuadro 2.1). Por lo tanto, un análisis transversal puede resultar engañoso. En su lugar, el correspondiente análisis deberá evaluar la cobertura desde la perspectiva del ciclo de vida y tener en cuenta el efecto del cambio demográfico. De igual modo, deberá tomar en consideración los diferentes modelos de cotización que recogen los datos microeconómicos, ya que existe una significativa variación entre niveles de ingresos, estatus laborales y sexos.

De forma general, un individuo tiene que cotizar durante cerca del 60% de su vida laboral para obtener una pensión correcta; partiendo de una carrera profesional estandarizada de 40 años, lo anterior corresponde a 24 años de cotización, aunque, en la práctica, la periodicidad de las lagunas de cotización y el perfil salarial del trabajador también importan. Como primera aproximación puede decirse, pues, que cuando las tasas de cobertura generales de un país sean inferiores al 60%, es probable que un gran número de los trabajadores actuales, si no la mayoría, no esté acumulando lo suficiente para cubrir su jubilación.

Quién está cubierto y quién no

Pese a las reformas apuntadas anteriormente, las tasas de cobertura de pensiones en América Latina han permanecido bajas, por debajo del 30% en promedio, cifra lo suficientemente exigua como para que se planteen serias cuestiones de financiamiento en los próximos decenios.

En una muestra de 18 países de la región, la cobertura de la población activa tiene una correlación positiva con el nivel de ingresos (gráfica 2.4),²⁵ aunque dentro de estos países pueden distinguirse cuatro subgrupos:

• Paraguay, Nicaragua, Honduras, República Dominicana y Bolivia, donde la tasa de cobertura va de un máximo del 40% para los quintiles superiores a valores cercanos a cero para los más bajos. En Bolivia, de los años 1990 a los años 2000, la distancia se ensanchó, y la cobertura aumentó para el quintil más alto, mientras caía para el cuarto.
• Perú, Ecuador, Guatemala y El Salvador, donde la cobertura alcanza un máximo aproximado del 60% para los quintiles más elevados, y varía entre menos del 5% y el 20% para los quintiles inferiores. Excepto en Ecuador (con una cobertura del 20%), este grupo registra una significativa variación de la cobertura según los quintiles, algo particularmente cierto en Guatemala, donde la diferencia de cobertura entre el primer y el quinto quintil ronda el 60%.
• Colombia, Venezuela, México, Argentina y Panamá tienen tasas de cobertura generales similares (del 5% al 60%), pero una menor dispersión entre niveles de ingresos.
• Brasil, Uruguay, Costa Rica y Chile disponen de las tasas de cobertura más altas en todas las categorías de ingresos; los quintiles superiores alcanzan el 80% (en Uruguay), y los inferiores incluso superan el 20% (Brasil).

Quizá sorprendentemente, la cobertura es particularmente baja en los tres quintiles centrales. Este grupo puede tomarse como una aproximación de nuestros estratos medios. Las tasas para esos trabajadores en el primer grupo de países rondan el 15% en los años 2000 (desde el 10% en Bolivia al 20% en la República Dominicana). La cobertura es ligeramente superior al 20% en todos los países del segundo grupo, salvo en Perú, donde es tan sólo de cerca del 10%. En el tercer grupo, la cobertura es aproximadamente del 40% (del 41% en Argentina y Panamá al 35% en Colombia). La cobertura es más elevada en el cuarto grupo y supera el 50% en promedio en todos los países considerados, aunque esto aún dista bastante del 60% que constituiría la cobertura mínima necesaria mencionada anteriormente. El análisis retrospectivo no halla tampoco un modelo de comportamiento claro o tranquilizador: entre los años 1990 y los años 2000, la cobertura de estos quintiles centrales aumentó prácticamente en la mitad de los países de la región, pero descendió en la otra mitad.

Focalización en los estratos medios formales

Habida cuenta de la extensión y persistencia de la informalidad en los estratos medios de la región, el análisis de las tasas de cobertura de este grupo no quedará completo si no se examina esta dimensión. A tal efecto, se ha recurrido a datos procedentes de las encuestas nacionales de hogares de Bolivia, Brasil, Chile y México, de mediados de los años 1990 a 2006.²⁶ Como ya se apuntara previamente, estos cuatro países reflejan diferentes niveles de informalidad y un variado espectro de enfoques en materia de provisión de pensiones.

Se consideran "cubiertas" a las personas en función de sus respuestas a las preguntas de las correspondientes encuestas de hogares en relación con las cotizaciones o la inscripción a un plan de pensiones público o privado.²⁷ El universo es la población ocupada entre 14 y 64 años, una horquilla que refleja adecuadamente la duración de una carrera profesional clásica. Finalmente, se ha incluido a los encuestados en los estratos medios (o desfavorecidos o acomodados) según la definición 50-150.

No es sorprendente que las tasas de cobertura aumenten con los ingresos, aunque resulta patente el grado en que esto amplia la desigualdad en la distribución de la renta (gráfica 2.5). Aunque la falta de cobertura de la población desfavorecida suele constituir el centro de atención de todos los análisis y comentarios, aparentemente, se trata también de un problema de los estratos medios. La diferencia de cobertura entre los estratos medios y los acomodados no es nunca inferior a 6 puntos porcentuales (Chile) y aumenta hasta cerca de 20 puntos porcentuales en Brasil y México. En consecuencia, cabe inferir que es muy probable que numerosos integrantes actuales de los estratos medios caigan en la pobreza en la vejez. No se registran cambios significativos en la cobertura de esos trabajadores en ninguno de los cuatro países durante el periodo de referencia (1996-2006; véanse los cuadros 2.A1 a 2.A4 del anexo estadístico).

Otra característica de la cobertura de los estratos medios es la frecuencia con que se dan combinaciones "inesperadas": trabajadores formales no cubiertos y trabajadores informales que sí lo están (véase el cuadro 2.2). Bolivia registra el porcentaje más elevado de trabajadores de estratos medios informales cubiertos (27.2%) y Chile el más bajo (10.1%).

Por lo tanto, las cuestiones que suscita la informalidad se propagan incluso a individuos a los que, en principio, se consideraría "protegidos". Esto resalta la pertinencia de tener en cuenta la movilidad entre formalidad e informalidad durante la vida laboral de un individuo, ya que los trabajadores sujetos a dichos vaivenes corren el riesgo de caer en la pobreza en la vejez porque no habrán cotizado lo suficiente. Cabe preguntarse cuál es la gravedad de este problema.

La cobertura de pensiones de los trabajadores formales es elevada (gráfica 2.6): superior al 80%, salvo en Bolivia y en la población desfavorecida de México, donde la cobertura cae drásticamente con las rentas bajas, aunque estos casos no sean numerosos. Pese a las diferencias existentes entre los diversos grupos de ingresos y cierta heterogeneidad entre países, la cobertura de pensiones de los trabajadores formales, en todas las categorías de ingresos, es más que adecuada en tres de los países estudiados en relación con nuestro umbral de cobertura del 60%.

Las tres categorías de ingresos (desfavorecidos, estratos medios y acomodados) cuentan con niveles de cobertura similares en Brasil y en Chile; en México, la cobertura de los estratos medios se acerca a la de los acomodados, aunque la de la población desfavorecida es menor. La situación es más preocupante en Bolivia, ya que aunque la cobertura crece con el nivel de ingresos –una evidencia en sí de la desigualdad entre trabajadores formales–, los niveles absolutos siguen siendo limitados; incluso los trabajadores formales del grupo acomodado apenas alcanzan el estándar del 60%.

Esta cobertura generalmente adecuada de los trabajadores formales implica que la persistente falta de cobertura en la región se concentra en los trabajadores por cuenta propia y los empleados informales. Las tasas de cobertura de los trabajadores informales son muy bajas y están estrechamente relacionadas con el nivel de ingresos en los cuatro países (gráfica 2.7). En lo que respecta a los estratos medios informales en concreto, los de Chile registran el mayor índice de cobertura (14%), seguidos de los de Brasil y México (11%) y, finalmente, los de Bolivia (2%). Estos niveles acercan a los estratos medios más a los desfavorecidos que a los acomodados.

En el grupo informal, la cobertura de pensiones más elevada es la de los profesionales (trabajadores por cuenta propia con educación terciaria) en todos los países con excepción de México (gráfica 2.8), donde, sorprendentemente, la cobertura de estos profesionales es inferior a la de los empleados informales no agrícolas.²⁸ Las tasas de cobertura de estos profesionales tienen forma de U (salvo en México), es decir, son más bajas en los estratos medios que en los grupos situados a un lado y otro de éstos, lo que contrasta con la situación del resto de los trabajadores por cuenta propia, para los que la cobertura aumenta con el nivel de ingresos en todos los países.

Cabe destacar la situación de Brasil, porque en este país la afiliación obligatoria es aplicable a los trabajadores por cuenta propia mientras que es voluntaria en Bolivia y México, y lo será en Chile hasta 2012. Como resultado, la cobertura es, de hecho, relativamente amplia. Con todo, la obligatoriedad no ha logrado romper el vínculo con los ingresos: el nivel de cobertura de los trabajadores por cuenta propia con menor educación es bajo, y la tasa de cobertura se incrementa marcadamente de una categoría de ingresos a la siguiente (del 12% de los estratos medios al 38% de los acomodados). Esto traduce, por una parte, el restringido efecto que tiene la obligatoriedad y, por otra, probablemente la generación de ahorros bajos e irregulares por parte de los trabajadores autónomos de los estratos medios. En todo caso, pone de manifiesto que la obligatoriedad legal no es, per se, suficiente para garantizar una extensa cobertura.

Por último, la cobertura de los empleados informales es mayor que la de los trabajadores por cuenta propia en todos los niveles de ingresos en Chile, e incluso más en México, donde es la más elevada de todos los grupos informales. Aunque cualquier explicación que pueda avanzarse sobre la única base de este análisis descriptivo será en cierto modo especulativa, es posible que la capitalización proporcione incentivos para permanecer en el sistema aun después de la transición a un puesto de trabajo informal.

La gráfica 2.9 reformula estos datos por categorías de empleos. Brasil cuenta con la tasa de cobertura de pensiones más elevada para los profesionales (40%), seguido por Chile (algo más del 20%). Los empleados informales no agrícolas gozan de la mayor cobertura en México (un 17%), tal y como se ha indicado anteriormente. Chile encabeza la cobertura de los trabajadores por cuenta propia no profesionales, tanto en actividades agrícolas (14%) como no agrícolas (10%).

En resumen, los datos presentados confirman que la informalidad reduce la cobertura de pensiones en todas las categorías de ingresos. Además, la relación entre cobertura y niveles de ingresos es más nítida en el caso de los trabajadores informales que en el de los formales, lo que significa que es probable que la pobreza en la vejez reproduzca o incluso exacerbe la desigualdad.

Rápido vistazo a los ya jubilados

Calcular las tasas de cobertura para los que han alcanzado la vejez (mayores de 65 años) resulta sencillo, puesto que éste es el grupo que está recibiendo actualmente las prestaciones. La cobertura de los jubilados en América Latina es extremadamente baja, y las tasas sólo superan el 60% en unos pocos países –Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay–.²⁹ La variación es enorme: del 85% de Uruguay al nimio 5% de Honduras.

Al igual que en el caso de los trabajadores, las tasas de cobertura de pensiones contributivas son bajas (con la excepción de Brasil, donde superan el 85% en promedio, y el 87% en el caso de los estratos medios); tienen además una correlación positiva con los ingresos (gráfica 2.10). Los esquemas de pensiones no contributivas ayudan a compensar este modelo regresivo (alcanzando hasta un 90% en Bolivia y cerca de dos tercios en Chile). Con todo, las pensiones son pequeñas y persiste una significativa regresión.

Cobertura para los no cubiertos

El principal objetivo de la reforma de un sistema de pensiones radica en conseguir "pensiones adecuadas, asequibles, sostenibles y sólidas, al tiempo que se contribuye al desarrollo económico".³⁰ Muchos de los países latinoamericanos que encabezaron la reforma estructural de pensiones parecen haber tenido éxito en algunos de estos objetivos (asequibilidad y sostenibilidad), pero corren el riesgo de fracasar en otros (adecuación y solidez). Y los países que, como Brasil, no participaron en las reformas se enfrentan igualmente a los anteriores desafíos. Además, la informalidad restringe seriamente la cobertura de los sistemas de pensiones, incluso en aquellos basados en cuentas de capitalización individual, donde, en principio, los incentivos para cotizar son mayores.

Por consiguiente, la reforma de los sistemas de pensiones en América Latina deberá sustentarse en los debidos mecanismos sociales, laborales y macroeconómicos. La reforma ya no puede considerarse como la panacea para reducir la informalidad, tal y como esperaban los reformadores de pensiones de los años 1990. En su lugar, cualquier reforma tendrá que tener en cuenta esta realidad. Si bien la reducción de la informalidad puede seguir constituyendo un objetivo y pueden adecuarse los incentivos a este fin, las transformaciones deberán centrarse en garantizar pensiones adecuadas y sostenibles a la población.31

Los mecanismos que permiten garantizar la cobertura de pensiones pueden ser de dos clases: los que actúan en el momento de la jubilación, es decir, las intervenciones ex post; o los que entran en acción ex ante, durante la carrera laboral.³² Las intervenciones ex post son a su vez de dos tipos: transferencias independientes del historial de cotizaciones, a menudo llamadas "pensiones sociales"; y transferencias que garantizan una pensión mínima dentro de los regímenes de pensiones contributivas y obligatorias, condicionándola a un historial de cotizaciones determinado. Las pensiones sociales pueden ser universales (es decir, abonadas a todos cuantos alcancen la edad necesaria, a veces con restricciones de residencia; éste es el caso de Bolivia y Chile) o bien pueden atribuirse en función de los recursos (como en el caso de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay).

Dado que la informalidad es generalizada en América Latina, resulta casi inevitable depender de este pilar de solidaridad. De hecho, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha hecho reiterados llamamientos para que se refuerce (financiándolo con impuestos al consumo)³³, de igual modo que los ha hecho la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).³⁴ Una forma de fortalecer este pilar podría consistir en reducir el número de años de cotización requeridos para obtener una pensión mínima contributiva, que suele ser de más de 20 años en numerosos países, frente a, verbigracia, 15 años en España. Otra opción sería introducir pensiones sociales; aunque resultaría más caro, podría tener un significativo impacto en la reducción de la pobreza.³⁵

Por desgracia, un amplio compromiso fiscal en pro de una pensión básica no contributiva podría convertirse en un fuerte desincentivo de la formalización. Por ende, el diseño de un régimen de este tipo deberá ser prudente. Una pensión mínima que vaya aumentando hasta cierto nivel en función de las cotizaciones podría paliar este riesgo, al menos parcialmente (tal y como se ha hecho en Chile).³⁶ Sin embargo, una reforma así será costosa: se calcula que su coste podría ser del orden del 1% del PIB.³⁷ Ahora bien, este coste no sería inmediato, ya que todas las reformas de los sistemas de pensiones comprenden un periodo de transición durante el cual quienes se incorporan al nuevo sistema acumulan recursos o derechos mucho antes de jubilarse. Sólo después de este periodo, y habida cuenta de que por lo general existen generosas normas de transición, será necesario un mecanismo de protección del pilar social.

En contraste con las medidas ex post, no cabe duda de que los Gobiernos tienen que actuar ahora para los trabajadores en fase activa. Y precisamente las políticas ex ante parecen ofrecer más margen de maniobra para una reforma de los sistemas de pensiones que revierta en beneficio de los estratos medios.

La opción política más directa es hacer que la afiliación sea obligatoria para los trabajadores por cuenta propia, lo que actualmente no es el caso en numerosos países (en la muestra, ni Bolivia ni México, ni Chile al menos hasta 2012). No obstante, la desigual cobertura de Brasil, que sí ha impuesto la obligatoriedad, demuestra que la instauración efectiva de semejante política no consiste sencillamente en promulgar la correspondiente legislación. Por definición, no resulta evidente determinar cómo aplicar cotizaciones obligatorias a quienes conforman el sector informal. Además, algunos trabajadores informales no pueden permitirse más que lo justo para cubrir sus necesidades básicas, de modo que un ahorro obligatorio puede no ser lo óptimo para los hogares de rentas bajas o incluso medianas. Desgraciadamente, los datos de las encuestas de hogares no son adecuados para resolver esta cuestión, y las estimaciones de otras bases de datos tampoco resultan adaptadas.

Algunos países han considerado opciones híbridas, tales como la "semiobligatoriedad": en estas iniciativas, los trabajadores son dados de alta automáticamente, pero pueden decidir abandonar el sistema. Esto podría acompañarse de las debidas modificaciones que respondiesen particularmente a las necesidades de los trabajadores informales, como, por ejemplo, mayor flexibilidad en la cuantía y periodicidad de las cotizaciones, o permiso para retirar pagos en ciertas circunstancias, tales como desempleo de larga duración o problemas de salud.³⁸

Para terminar, en los últimos años el debate ha empezado a centrarse en las cotizaciones compartidas en sistemas de aportación definida ("matching defined" contributions en ingles), esto es, transferencias realizadas por el Estado al plan de pensión con cotizaciones definidas de un individuo en función de las aportaciones voluntarias de éste. A diferencia de las pensiones mínimas y de las pensiones sociales, las cotizaciones compartidas incentivan el ahorro a largo plazo por parte de los propios trabajadores, lo que puede tener particular incidencia en los individuos informales con cierta capacidad de ahorro, un grupo que comprende a gran parte de nuestros estratos medios.

Las cotizaciones compartidas aún se hallan en fase experimental de diseño, y pocos países las han aplicado. En América Latina, en particular, el Fondo de Solidaridad Pensional colombiano subvenciona la cotización de trabajadores por cuenta propia con ingresos bajos, y el Gobierno mexicano completa parcialmente las cotizaciones de trabajadores afiliados al sistema privado de cotizaciones definidas. Brasil realiza cierta complementación también en el seno de su sistema de pensiones destinado al mundo rural. Por último, Perú ha introducido recientemente el régimen de cotización concurrente para los trabajadores informales de pequeñas empresas, por el que el Estado realiza una aportación equivalente al 100% de la cotización del trabajador. Aunque cuentan con el respaldo del Banco Mundial,³⁹ se trata de los primeros pasos de estos regímenes y aún se está a la espera de una investigación que los evalúe.