En principio, los estratos medios deberían estar interesados espontáneamente en participar en el contrato social. Según el teorema del votante medio (véase Downs, 1957), si la desigualdad es acentuada antes de la tributación y del gasto público, como lo es en América Latina, la democracia debería incitar a los Gobiernos a incrementar los ingresos y a operar una notable redistribución. Sin embargo, si bien la democracia puede ser una condición necesaria para lo anterior, puede no ser una condición suficiente incluso en teoría.

La inclinación personal por la redistribución procede de numerosas fuentes. Las actitudes de cada cual están determinadas por su historia individual en términos de experiencias de movilidad y percepciones sobre ésta (Piketty, 1995). La organización familiar también importa, al igual que los valores socioculturales nacionales y regionales (estudiados por Alesina y Giuliano, 2009). Además, puede que los beneficiarios potenciales de las políticas redistributivas anticipen los efectos de la imposición tributaria en las decisiones entre trabajo y ocio de sus conciudadanos y los tengan en cuenta a la hora de votar, optando en ese caso por limitar el tamaño del gobierno y el grado de redistribución (Meltzer y Richards, 1981).

Las creencias sociales sobre el nivel de equidad de la competición social influyen igualmente (Alesina and Angeletos, 2005). Si una sociedad cree que es una meritocracia, donde el esfuerzo individual determina los ingresos, y que todo el mundo tiene el derecho y la oportunidad de disfrutar de los frutos de su esfuerzo, dicha sociedad preferirá niveles bajos de redistribución y de tributación. De hecho, puede que incluso los más desfavorecidos voten por una escasa redistribución si piensan que, en el futuro, ellos mismos o sus descendientes podrían progresar hasta el punto de convertirse en perdedores netos de una política de esa índole (Bénabou y Ok, 2001). Las sociedades con mucha movilidad o, más precisamente, aquellas en las que sus miembros piensan que existe una elevada movilidad, se decantarán, por lo tanto, por una pequeña redistribución. Ésta constituye la hipótesis de la "perspectiva de movilidad ascendente" (PMA). Inversamente, en las sociedades que se consideran caracterizadas por una baja movilidad, es probable que el teorema del votante medio se incline hacia una mayoría que opte por más redistribución.10

Con todo, estos factores pueden ser sólo temporales. En este sentido, Hirschman (1973) habló de un "efecto túnel" en los desfavorecidos y los estratos medios, que estaban dispuestos a aceptar y apoyar elevados (o incluso crecientes) niveles de desigualdad durante las primeras etapas del desarrollo. Hirschman los comparaba a las personas que permanecen en el carril lento durante un atasco en un túnel, donde se mantendrán siempre que sigan conservando su fe en el futuro progreso — es decir, en que su carril comience a avanzar más rápidamente —. Por consiguiente, la credibilidad del Gobierno, la aversión al riesgo y las expectativas desempeñan un papel decisivo.11

Przeworski (2007) añade una nueva y desafiante dimensión. Incluso cuando los Gobiernos son elegidos con el mandato de igualar los ingresos y están resueltos a hacerlo, pueden fracasar. Las políticas de redistribución modernas pretenden principalmente equilibrar el capital humano mediante inversión en salud y educación, en contraste con las políticas de otras épocas centradas en la redistribución de la tierra o de los activos de producción. Pero tal redistribución puede no dar lugar a la equiparación de los resultados, de la misma forma que el capítulo 3 ha demostrado que el mismo sistema educativo puede producir resultados muy diferentes según el contexto socioeconómico de los alumnos. Dicho de otra forma, puede que no baste con igualar las oportunidades. Además, si los votantes son conscientes de la debilidad de estos efectos, atribuirán poco valor a los servicios prestados públicamente y, por ende, serán poco propensos a financiarlos.

...y la práctica

Entre los escasos estudios empíricos rigurosos existentes en este ámbito, Profeta y Scabrosetti (2008) han hallado que la democracia en América Latina no afecta significativamente ni al nivel ni a la progresividad de la imposición. Un factor que subyace tras este resultado es la reducida capacidad institucional, en concreto, la de la Administración tributaria. Otro factor estriba en la insuficiente calidad de la democracia, que sigue supeditada al populismo, así como a "termitas", que erosionan la base fiscal, y a "devoradores", que capturan el gasto social, en términos de Elizondo y Santiso (2009). A lo anterior, se añaden las posibles deficiencias de los sistemas tributarios y de gastos, que pueden tender a beneficiar desproporcionadamente a la población de ingresos altos (véase Breceda et al., 2008; y OCDE, 2008a). Torgler (2005) hace hincapié por su parte en el bajo nivel de moral tributaria existente en América Latina, que, en última instancia, merma la predisposición a pagar impuestos. Por último, Gaviria (2007) aduce que la elevada demanda de redistribución y el débil apoyo a los resultados de mercado en América Latina a finales de los años 1990 y principios de los años 2000 proviene de ópticas pesimistas sobre la justicia social, la igualdad de oportunidades y la movilidad.

No obstante, la investigación empírica subraya el papel crucial de la educación para fomentar el respaldo a la tributación (Daude y Melguizo, 2010).12 Los latinoamericanos más instruidos (controlados otros factores socioeconómicos) se muestran menos tolerantes con la evasión fiscal y menos inclinados a considerar que los impuestos son demasiado elevados. Este resultado pone de manifiesto que la educación puede desempeñar una función potencialmente determinante para promover la responsabilidad social entre los ciudadanos.

El mismo estudio defiende que aquellos que sienten que ellos mismos o quienes les rodean han podido disfrutar de movilidad social o que son más optimistas en relación con la movilidad futura tienden a sostener que los buenos ciudadanos deben pagar impuestos y que los niveles de imposición fiscal vigentes no son excesivos, del mismo modo que desaprueban la evasión fiscal, aunque este último resultado es estadísticamente menos fuerte. Y la creencia en la meritocracia arroja resultados similares: la mayoría de quienes consideran que el éxito depende más del duro esfuerzo personal que de los contactos o de quienes creen que una persona desfavorecida puede llegar a hacerse rica en su país trabajando con ahínco niega que la carga tributaria sea demasiado pesada.

En su conjunto, estos resultados no avalan la hipótesis de la PMA. Al parecer, la aversión al riesgo y la demanda de protección social frente a la movilidad descendente prevalecen sobre el efecto PMA.

La última pieza del puzzle es el vínculo entre mejores servicios públicos, mejores instituciones y mayor moral tributaria. La satisfacción con el sistema de salud o con la educación refuerza el sentimiento de que los buenos ciudadanos deberían pagar impuestos y, por lo general, hace que disminuya la proporción de la población que piensa que los impuestos son demasiado altos (los resultados son menos contundentes para las pensiones). Además, la satisfacción con el funcionamiento de la democracia amplía la moral tributaria, de igual modo que el sentir un menor grado de corrupción. Sobre las preferencias en materia de redistribución, por desgracia, no surgen resultados claros.

Fortalecimiento del contrato social

Puede que el contrato social sea tenue, pero los anteriores resultados muestran de qué forma podría reforzarse. Un catalizador puede consistir en mejorar la calidad de los servicios públicos y las instituciones, incluidas las debidas reformas políticas,13 lo que sin duda promoverá una mayor satisfacción con el funcionamiento de la democracia. Las mejoras en esos ámbitos permitirán, a su vez, que se practiquen niveles de tributación más elevados –al fin y al cabo, la relación de los ciudadanos con sus Gobiernos no sólo se basa en la coerción, sino también en la confianza–.14 Este virtuoso círculo puede consolidarse impulsando la educación, que produce un efecto positivo en todas las actitudes medidas, aunque requiera cierto tiempo.

Esas hipótesis pueden calibrarse mediante la Encuesta de Cohesión Social en América Latina (ECosociAL) 2007. Ésta ha hallado que sólo una minoría de los latinoamericanos piensa que los más desfavorecidos o los estratos medios tienen buenas posibilidades de progreso -entendido éste como acceso a la universidad, posesión de vivienda propia o creación de una empresa–.15 Asimismo, esta encuesta ha evidenciado que los hogares de la región están expuestos a muchos de los riesgos que pueden romper el contrato social y socavar la integración social, tales como la criminalidad, la inseguridad laboral, o la deficiencia o inexistencia de cobertura de salud. Sin embargo, al mismo tiempo, los ciudadanos latinoamericanos creen firmemente en el valor del esfuerzo, en los beneficios de la educación y en la responsabilidad compartida entre el Estado y los particulares, respaldado todo ello por su predisposición a pagar más impuestos a fin de sufragar la protección social. En definitiva, todos estos resultados indican una base potencial de un contrato social más sólido en América Latina, para cuya consolidación los estratos medios podrían desempeñar un valioso papel.