Quién soporta los impuestos
Nuestro análisis refuta la creencia, comúnmente defendida, de que las familias de los estratos medios son las que soportan la carga tributaria total más pesada (gráfica 4.11). Obviamente, este grupo es relativamente nutrido, y existe una considerable disparidad entre el importe total de impuestos abonados por las familias que lo componen. Pero el núcleo de la incidencia tributaria general (51% en Chile y 53% en México) se registra en los deciles más altos, donde las familias acomodadas son contribuidoras netas en ambos países. Por descontado, este comportamiento global puede no reflejarse igual en los impuestos indirectos, las cotizaciones en concepto de salud o el impuesto individual sobre la renta. Por ello, se ha analizado la incidencia de cada uno de estos gravámenes, aunque los resultados deberán interpretarse con cautela dado el carácter incompleto de los datos.
Gráfica 4.11. Incidencia tributaria por deciles de ingresos (promedio ponderado, porcentaje de la renta media disponible total, 2006)
Los impuestos indirectos son esencialmente el IVA y otros impuestos al consumo, con mayor incidencia del primero. Estos tributos producen su mayor efecto en los ingresos de los hogares de los estratos medios, y representan el 13.8% y el 9.8% de la renta per cápita media de esos hogares en Chile y México, respectivamente, mientras que el impuesto individual sobre la renta es sufragado principalmente por los acomodados (véase también el recuadro 4.2). Medidos en relación con la renta disponible por decil, los impuestos indirectos muestran un comportamiento diferente en Chile y México. Si en Chile los dos deciles inferiores y los dos superiores pagan una proporción de sus ingresos menor que el resto, en México, la proporción de rentas destinada a estos impuestos es básicamente similar entre todos los grupos de ingresos.
En México, numerosos bienes considerados esenciales, tales como la comida o los medicamentos, están exentos de IVA, en un esfuerzo por hacer que este impuesto sea menos regresivo. En la práctica, esto se convierte en un subsidio (implícito) mal acotado, y las ventajas absolutas de esas exenciones crecen con el nivel de ingresos de los hogares.
Por su parte, las cotizaciones al sistema de salud presentan pautas diferentes en los dos países. Mientras son neutras en México (donde representan cerca del 1% de los ingresos en cada decil), en Chile son regresivas, algo que se explica por el hecho de que los hogares que se hallan más arriba en la escala de ingresos tienden a optar por un seguro privado.
Por último, los dos deciles superiores sufragan la mayor parte del impuesto individual sobre la renta. Esto refleja tanto la asimetría de la distribución de la renta en la región como el hecho de que más del 60% de quienes obtienen ingresos gozan de las suficientes exenciones como para no pagar nada.21 Sin embargo, la carga de los dos deciles citados es pequeña: el 3.3% en Chile y el 10.8% en México como proporción de la renta disponible en los dos deciles. Para las familias de los estratos medios, el efecto neto es incluso menor y, dado el efecto de los créditos fiscales a los salarios, los grupos de ingresos bajos, en México al menos, tienen aportaciones efectivas negativas.
Recuadro 4.2. ¿Quién paga el impuesto individual sobre la renta en América Latina? Los trabajadores de estratos medios, no
Comparada con la de los países de la OCDE, la recaudación tributaria en concepto de impuesto individual sobre la renta en América Latina es muy baja. Sólo una nimia parte de la población es contribuyente neta en relación con este impuesto –y casi nadie de los estratos medios–. Este fenómeno es consecuencia de la elevada concentración del perfil de ingresos de la región, una cierta tendencia a la infradeclaración, y códigos tributarios repletos de créditos fiscales y exenciones.
Esta reducida incidencia impositiva constituye un problema para la región. Es evidente que limita el potencial del sector público para aplicar políticas redistributivas. Pero además, tiene un impacto obvio al eliminar un útil estabilizador de la economía; al respecto, Daude et al. (2010) estiman que los estabilizadores automáticos inherentes a los sistemas tributarios latinoamericanos son aproximadamente la mitad que en sus homólogos de la OCDE. Desde una perspectiva de economía política, cabe añadir a lo anterior la legitimidad adicional que aportaría a los sistemas fiscales de la región contar con un impuesto individual sobre la renta más fuerte.
Entonces, ¿quién paga este impuesto? Para hallar la respuesta a esta pregunta, se ha modelizado la incidencia de este gravamen en siete países de la región, según la siguiente metodología. En primer lugar, se ha elaborado una distribución de los contribuyentes potenciales usando las últimas encuestas nacionales de hogares disponibles: 2005 para Uruguay; 2006 para Argentina, Chile, Costa Rica, México y Perú; y 2008 para Colombia. Seguidamente, se ha ajustado esa distribución “por la renta del primer perceptor”, que tiene en cuenta la composición del hogar, mediante la metodología de la OCDE para la estimación de balances estructurales (Girouard y André, 2005). El análisis se ha restringido a las rentas del trabajo (ya sea éste asalariado o por cuenta propia), y la muestra se ha limitado, pues, a los hogares con al menos algún ingreso de este tipo. Se han reagrupado todos los hogares con ingresos 6 veces superiores a la mediana nacional (en promedio, esos hogares ganan de 8.6 veces más que la mediana en Uruguay a 12.1 veces en Colombia). La gráfica 4.12 muestra la distribución de hogares resultante.
Gráfica 4.12. Distribución de los hogares por tramos de ingresos (en relación con la mediana nacional de las rentas del trabajo)
Habida cuenta de los elevados niveles de informalidad y de desigualdad de los ingresos en la región, el análisis convencional de la OCDE (calibrado en los países de la OCDE para aquellos que ganan de 0.5 a 3 veces el valor de la mediana nacional ) se ha extendido de 0.05 veces (es decir, casi desde el primer peso, sol o real de las rentas del trabajo) a más de 6 veces la mediana. De Mello y Moccero (2006) siguen un procedimiento similar en su análisis de Brasil.
Acto seguido, se ha computado la carga tributaria efectiva para aproximadamente 120 tipos de hogares representativos, partiendo de la hipótesis de que difieren sólo por su nivel de ingresos. Los datos de Chile y Uruguay provienen de sus respectivos ministerios de economía, y los de México se han calculado mediante el simulador Taxing Wages de la OCDE, desarrollado por el Centro de Política y Administración Fiscales de la OCDE; para el resto de países, los cálculos se han basado en la legislación en vigor durante el año fiscal 2006, un año relativamente neutro en términos cíclicos. Para Uruguay, se han actualizado las cifras de las encuestas con el índice de precios al consumo (IPC) observado hasta 2009, a fin de poder incorporar el nuevo marco regulador del impuesto individual sobre la renta introducido en 2008. En los casos en los que la normativa fiscal permite declaraciones individuales o por hogares, se ha elegido la opción más beneficiosa para el contribuyente (las declaraciones fiscales son individuales en Chile, Colombia, Perú y Uruguay, y por hogares en Argentina, Costa Rica y México). Las asignaciones por cónyuge e hijos a cargo se han incluido para Argentina y México.
La gráfica 4.13, muestra el tipo impositivo medio efectivo por tramos de ingresos en cada país. Salta a la vista que el impuesto individual sobre la renta es formalmente progresivo en todos los países de la muestra, ya que los tipos tributarios medios aumentan con los ingresos. Sin embargo, los perceptores de rentas del trabajo sólo se convierten en contribuyentes netos de este impuesto a niveles muy por encima de la mediana nacional de las rentas del trabajo –de 1.7 veces en Chile y Costa Rica a 5.5 veces en Colombia–. El único caso atípico es México, debido a la interacción entre las escasas rentas exentas y los créditos fiscales; aquí, el impuesto neto empieza a ser pagadero a un nivel equivalente a 0.85 veces la mediana.
Gráfica 4.13. Tipos impositivos medios del impuesto individual sobre la renta por tramos de ingresos (en relación con la mediana nacional de las rentas del trabajo)
Estos umbrales realmente altos combinados con la concentración de hogares en la parte inferior de la distribución de la renta hace que sólo una reducidísima proporción de los hogares realice pagos netos en concepto del impuesto individual sobre la renta (gráfica 4.14). La base tributaria más amplia es la de México, con 60% de los hogares, pero esto cae hasta menos del 10% en Colombia y Perú.
Centrando el análisis en los estratos medios trabajadores, México recauda impuestos netos de la mitad de este grupo (aquellos cuyos ingresos están comprendidos entre el 50% y el 150% de la mediana nacional de las rentas del trabajo de los hogares). Pero al sur de México, ningún hogar de los estratos medios es contribuyente neto al impuesto individual sobre la renta, al menos, en promedio.
Gráfica 4.14. Proporción de los hogares contribuyentes netos al impuesto individual sobre la renta
