Un elemento clave en la aplicación de políticas de innovación y desarrollo productivo es el diseño de mecanismos de financiamiento para la innovación, sobre todo en aquellos países de la región que se caracterizan por un sector privado frecuentemente poco familiarizado con la importancia de la ciencia, tecnología e innovación para incrementar la productividad y la competitividad, y con una tradición más rentista ligada a la explotación de los recursos naturales. Una política pública que procure impulsar la inversión en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) debe involucrar al sector privado en este proceso, considerando los cuellos de botellas más relevantes que enfrenta al adoptar sus decisiones de inversión (elevados niveles de incertidumbre asociados a las inversiones en I+D, altas tasas de interés y costos, escaso acceso al mercado de crédito sobre todo en el caso de las empresas de menor tamaño, reducidas posibilidades de vinculación con otras empresas, universidades o centros de investigación, dificultades en el acceso a mercados y en el desarrollo exportador, entre otros). Los incentivos a la inversión empresarial en I+D+i se pueden clasificar según varios criterios (Diagrama 6.1). Existen incentivos directos (fiscales, subsidios —aportes no reembolsables— y crédito subvencionado) o indirectos (para la formación de recursos humanos —formación técnica—, inversión en bienes públicos, polos, parques, incubadoras y centros de servicios tecnológicos, entre otros). A su vez, estos pueden ser horizontales o selectivos (por ejemplo, en función de su capacidad de discriminar a los beneficiarios por sector y tamaño de empresa). Los incentivos a la innovación pueden estar orientados por la oferta, en cuyo caso el sector público define previamente los estímulos tendientes a impulsar la inversión en investigación, desarrollo e innovación en las empresas o por la demanda, lo que ocurre cuando se realizan convocatorias públicas y el sector privado propone los proyectos de investigación e innovación.

 

Los recursos para financiar las actividades de innovación de las empresas pueden provenir del sector público a través de la reasignación de fondos o de préstamos multilaterales, o mediante fondos mixtos generados a partir del financiamiento del propio sector productivo (como ocurre en el caso del royalty minero de Chile o los fondos sectoriales del Brasil). En cuanto a las modalidades de financiamiento se identifican dos grandes líneas: créditos y subsidios o subvenciones. En ambas existe un gran número de variantes (por ejemplo, crédito concesional, de recuperación contingente o fiscal; subvenciones directas, como los aportes no reembolsables o “matching grants”; y subsidios indirectos, como los fondos destinados para la formación de recursos humanos). En cuanto a la manera de otorgar y gestionar los incentivos, básicamente existen dos formas contrapuestas: el régimen de ventanilla abierta, en cuyo caso, si los fondos son limitados, los primeros proyectos que se presentan tienen una mayor probabilidad de ser aprobados, y el régimen de concurso público según el cual existe un período de presentación de los proyectos en que se evalúan y se decide cuál se financiará.

 

La experiencia de países que han avanzado en el desarrollo científico y tecnológico indica que para reducir la brecha tecnológica se requiere combinar varios instrumentos de financiamiento con diferentes modalidades de créditos, así como otorgar subsidios directos e indirectos e incentivos fiscales. Una combinación adecuada de estos permitiría apoyar la modernización generalizada del sector productivo, la inclusión de instrumentos de fomento para las empresas que enfrentan mayores restricciones al financiamiento (como las pymes) o dar impulso al avance de nuevos sectores considerados prioritarios, para lo que resulta fundamental el desarrollo de actividades de prospectiva tecnológica. No existe una combinación óptima de incentivos. La mezcla de instrumentos más adecuados dependerá, entre otros factores, de las prioridades estratégicas 

 

y tecnológicas del país, las características de su sistema tributario12, la situación fiscal, su capacidad técnica y de si existe o no una banca de inversión. Para aumentar la efectividad del apoyo a las actividades de innovación y atender las diferentes necesidades es esencial combinar diversos instrumentos. Una opción son los créditos (que financian proyectos con bajo riesgo técnico y que requieren un cofinanciamiento por parte de las empresas). Otra opción son los subsidios directos (que también pueden requerir complementar el aporte estatal con un aporte privado) para financiar innovaciones de producto o de procesos y/o la creación de laboratorios de I+D13. A estos se suman los incentivos fiscales, como la reducción de aranceles de importación e impuestos internos para la adquisición de equipamiento de laboratorios de I+D, la postergación del pago de tributos y la amortización acelerada de equipamiento de I+D que facilitan la inversión privada en innovación. También es clave apoyar el desarrollo de mecanismos ulteriores de financiamiento como el capital de riesgo, que en general apoya la creación de empresas de base tecnológica.

 

El rápido avance tecnológico implica también diseñar y utilizar instrumentos innovadores y flexibles que permitan aprovechar las nuevas oportunidades que surgen, como por ejemplo la Tarjeta BNDES introducida en 2003 en Brasil para facilitar la inversión en proyectos de mejora de la competitividad por parte de micro y pequeñas empresas (Recuadro 6.1).

Diagrama 6.1

Principales características de los incentivos para lainnovación en las empresas

Principales características de los incentivos para lainnovación en las empresas

Fuente: Elaboración propia.

http://dx.doi.org/10.1787/888932511055StatLink

El retorno de las agendas sectoriales de innovación ha inducido a la creación de nuevos mecanismos de financiamiento para la innovación en determinados sectores productivos. Es el caso de los fondos sectoriales en Brasil (Recuadro 6.3), Argentina y México. Esto requiere de nuevas capacidades institucionales para gerenciar la complejidad de la colaboración entre los sectores público y privado y la selectividad sectorial de las políticas. Al mismo tiempo, exige una mayor cantidad de recursos y fuentes estables de financiamiento en el mediano y largo plazo.

el marco regulatorio en los países latinoamericanos debe adecuarse rápidamente al contexto tecnológico. Además, un mayor despliegue de fibra óptica implicaría requerimientos de anchos de banda que tienen servicios considerados más valiosos por la sociedad 

Dado el dinamismo del avance de las tecnologías asociadas al sistema de banda ancha, es necesario revisar y adecuar permanentemente el marco normativo y regulatorio a los nuevos desarrollos tecnológicos. Se requiere flexibilidad en la regulación para una adaptación contante y brindar respuestas apropiadas para la celeridad de la modernización tecnológica12. Un entorno regulatorio adecuado y estructurado para preservar la seguridad jurídica facilita la inversión privada y la orienta hacia segmentos identificados como prioritarios.

Los regímenes jurídicos de la mayoría de los países de la región continúan orientados hacia una regulación por servicios, que no es plenamente adaptable a las necesidades de las tecnologías convergentes (Anexo 5.1). La convergencia trae consigo un conjunto de desafíos como la sostenibilidad y escalabilidad de las redes y servicios que prestan los operadores. Tales retos solo pueden ser abordados si se efectúan modificaciones regulatorias que abarquen los servicios de telecomunicaciones en forma global, evitando establecer medidas segmentadas que pueden ocasionar asimetrías y distorsiones. Esto incluye otorgar al acceso a Internet de banda ancha un tratamiento regulatorio equivalente al que se aplica a otros servicios de interés público.

La regulación debe facilitar una transición eficiente, ordenada y paulatina desde las redes actuales a las redes de nueva generación, de acuerdo a las características tecnológicas y socioeconómicas individuales. Las inversiones para el despliegue de fibra óptica en las conexiones interurbanas y los anillos urbanos, que faciliten el servicio de última milla, se pueden incentivar a través de la regulación de acceso bajo un modelo de operador de red (common carrier). Esto puede permitir su utilización por los proveedores de Internet de banda ancha, facilitar la competencia y evitar la duplicación innecesaria de inversiones en infraestructura.

Box 6.2. The BNDES Card, Expanding Access to Credit

Box 6.2. The BNDES Card, Expanding Access to Credit

La tarjeta BNDES: un nuevo instrumento de acceso al crédito bancario

La Tarjeta BNDES (Cartão BNDES) es un producto creado en 2003 por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil. Es una tarjeta de crédito dirigida a las micro, pequeñas y medianas empresas con una facturación bruta de hasta 90 millones de reales (cerca de 45 millones de dólares de 2009), con control de capital nacional, constituyendo una línea de financiamiento aprobada previamente con crédito rotativo.

Constituye un instrumento que intenta facilitar el acceso al crédito de un sector del mercado que por lo general enfrenta problemas de financiamiento, para la compra de productos y servicios específicos, que deben ser registrados previamente en el BNDES (los productos deben poseer un índice mínimo de nacionalización de 60%). En la actualidad existen más de 125.000 ítems de bienes y servicios registrados que pueden financiarse mediante este instrumento. Estos pueden sintetizarse de la siguiente forma:

  • Máquinas y equipos diversos
  • Equipos médicos, hospitalarios y odontológicos
  • Vehículos diversos
  • Equipos para transporte pesado y traslado de cargas, entre otros
  • Repuestos de vehículos y neumáticos
  • Insumos para diversos segmentos industriales (metalurgia, textil, muebles, cuero y calzado, panificación, plásticos, entre otros)
  • Equipos de información y telecomunicaciones
  • Equipos de automatización
  • Servicios tecnológicos y de innovación
  • Software
  • Muebles y accesorios

Dentro de los ítems financiables se encuentra una numerosa cantidad de bienes y servicios que abren la puerta a la modernización tecnológica y facilitan la innovación y el cambio técnico, al tiempo que facilitan la confirmación y el fortalecimiento de un sector productor de este tipo de bienes y servicios e impulsan el desarrollo de las empresas brasileñas.

La tasa de interés aplicada es más ventajosa que las tasas aplicadas en el mercado, ya sea para capital de giro o adquisición de bienes. Además de la tasa de interés preferente, el hecho de disponer de una línea de crédito aprobada (de modo que no es necesario someterse al análisis de crédito para cada operación) reduce los costos de transacción de las operaciones financieras, tanto para los clientes titulares de la tarjeta como para las propias instituciones financieras.

Por todas las razones señaladas, el aumento del número de operaciones y del valor de las transacciones realizadas mediante la Tarjeta BNDES ha sido muy significativo. El éxito de la Tarjeta BNDES se refleja en las más de 63.000 operaciones que se realizaron en 2008, con un monto equivalente a los 934 millones de reales (aproximadamente 467 millones de dólares de 2008), lo que representó un incremento de 60% respecto a 2007, transformándose así en el mayor número de operaciones de este banco con las micro, pequeñas y medianas empresas.

Fuente: Elaboración propia con base en información del BNDES.

Box 6.3. Sectoral Funds in Brazil: Ten Years of Implementing a New Model for Financing & Governance

Box 6.3. Sectoral Funds in Brazil: Ten Years of Implementing a New Model for Financing & Governance

Fondos sectoriales en Brasil: diez años de un nuevo modelo de financiamiento y gobernanza

Un ejemplo de la relevancia que tiene la gestión y vinculación entre las instituciones para determinar el éxito de una política queda reflejado en el análisis de la gestión de los fondos sectoriales del Brasil, con énfasis en la innovación y en la cooperación, con un comité gestor conformado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, los ministerios sectoriales, las agencias reguladoras, la comunidad científica y el sector empresarial, y en donde se da una negociación y articulación entre estos para definir aspectos claves de los fondos. El éxito de los fondos sectoriales, que atienden diferentes sectores definidos como estratégicos para el país, es de conocimiento público y constituye una de las principales explicaciones del crecimiento acelerado que ha experimentado Brasil en los últimos años en materia de ciencia, tecnología e innovación (alcanzando valores de inversión en I+D en torno al 1,2% del PIB en 2009).

Los fondos de apoyo a las actividades de ciencia, tecnología e innovación de Brasil, que se basan en la coordinación entre los distintos actores y en la utilización de la renta sectorial como fuente de financiamiento de las actividades de ciencia y tecnología, garantizan la devolución de montos significativos y favorecen la coparticipación de todos los actores (empresas, universidades, gobiernos y centros de investigación) en la planificación de los proyectos y administración de los fondos.

Por otro lado, también se presentan algunas debilidades en su funcionamiento que pueden explicar por qué aún subsiste un bajo nivel de ejecución de los fondos asignados. Entre estas se destacan las dificultades de gestión y administración, debidas al elevado nivel de complejidad y el número de actores que participan en los comités de gestión, así como las potenciales superposiciones de intereses que pueden causar problemas de coordinación

Gráfico 6.5

Presupuesto y ejecución de fondos sectoriales en Brasil, 1999-2010

Fuente: CEPA L/SEGIB (2010), sobre la base de información del Ministerio de Ciencia y Tecnología del Brasil (http://www.mct.gov.br).

http://dx.doi.org/10.1787/888932511036StatLink

Source: ECLAC/SEGIB (2010), based on information of the Brazilian Ministry of Science, Technology

and Innovation (http://www.mct.gov.br).

El retorno de las agendas sectoriales de innovación ha inducido a la creación de nuevos mecanismos de financiamiento para la innovación en determinados sectores productivos. Es el caso de los fondos sectoriales en Brasil (Recuadro 6.3), Argentina y México. Esto requiere de nuevas capacidades institucionales para gerenciar la complejidad de la colaboración entre los sectores público y privado y la selectividad sectorial de las políticas. Al mismo tiempo, exige una mayor cantidad de recursos y fuentes estables de financiamiento en el mediano y largo plazo.

Box 6.4. Chile’s Mining Royalties: Financing Innovation with Commodity Revenues

Box 6.4. Chile’s Mining Royalties: Financing Innovation with Commodity Revenues

Royalty minero en Chile: financiar la innovación con rentas derivadas de recursos naturales

El royalty minero se introduce en Chile en 2005 (Ley N° 20.026). Se trata de un impuesto específico a la actividad minera, orientado por la necesidad de contar con fondos extras para financiar proyectos de innovación en las regiones, lo que ayudaría a diversificar y dinamizar las economías así como reducir la vulnerabilidad del país frente a los fuertes vaivenes de los precios internacionales del cobre.

La Ley establece un tributo para las empresas mineras con ventas anuales superiores a las 12 mil toneladas métricas de cobre fino, un impuesto que se cobrará en forma escalonada y que tomará como base la renta imponible operacional del explotador minero. A los explotadores mineros cuyas ventas anuales excedan al valor equivalente a 50 mil toneladas métricas de cobre fino, se les aplicará una tasa única de impuesto de 5%. A los que tengan ventas anuales iguales o inferiores a las 50 mil toneladas métricas de cobre fino y superiores a 12 mil toneladas métricas, se les aplicará una tasa escalonada, basada en tramos de tonelaje, y que puede ir de 0,5% a 4,5%. Los explotadores mineros cuyas ventas hayan sido iguales o inferiores a 12 mil toneladas métricas de cobre fino no deberán pagar el impuesto.

Al mismo tiempo se creó el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), un órgano público-privado, que actúa como asesor permanente del Presidente de la República en materia de políticas públicas de innovación y competitividad, incluyendo el desarrollo de la ciencia y la tecnología, la formación de recursos humanos y el emprendimiento innovador, y como catalizador de iniciativas cruciales en dichos ámbitos. Es el organismo que define la estrategia de innovación del país, identificando las líneas principales de acción y actividades a ser financiadas con estos fondos.

El destinatario fundamental de las recaudaciones es el Fondo Nacional de Innovación para Competitividad (FIC), que debe financiar las áreas de fomento de la ciencia y la tecnología, formación de capital humano, innovación en las empresas, la cultura, la institucionalidad, la infraestructura y las regiones. El FIC es el instrumento de financiamiento del órgano ejecutivo con respaldo presupuestario para la aplicación de políticas nacionales y regionales de innovación, orientado a fortalecer el sistema de innovación nacional y regional, dando transparencia, flexibilidad, sentido competitivo y estratégico a la acción del Estado.

La creación del FIC ha permitido incrementar significativamente el presupuesto para la innovación en Chile.a Sin embargo, la ejecución del presupuesto es baja, como ocurre a menudo en las fases iniciales de creación de nuevos fondos, y el hecho de que el proyecto de ley para la operación del fondo esté todavía en curso dificulta la posibilidad de convertir esa fuente de recursos en un instrumento permanente de financiamiento para la innovación. Entre las dificultades de gestión de estos recursos se incluye la necesidad de generar un consenso entre las administraciones regionales, ya que los royalties de la producción de recursos naturales tradicionalmente se destinan a la comunidad donde se realiza la extracción por compensación. La generación de mecanismos adecuados de diálogo entre niveles de gobiernos es fundamental para avanzar en la utilización de estos recursos como fuente adicional de financiamiento para la competitividad.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Consejo Nacional de Innovación para la ompetitividad de Chile.

a OECD (2010b).

Desde 2003, algunos de los países de la región han entrado en una senda de crecimiento económico con un mayor dinamismo comercial, sobre todo gracias a los precios crecientes de las materias primas (al menos en el caso de los países de América del Sur). Esto determina la generación de un excedente que, bajo ciertos esquemas de gobernanza y con un fuerte compromiso político, puede convertirse en una fuente de financiamiento considerable para las políticas de diversificación y aumento de la competitividad basadas en la innovación. Sin embargo, se requiere de una elevada articulación gubernamental para producir consenso. Un ejemplo interesante de cómo pueden diseñarse algunos instrumentos tendientes a aumentar la recaudación para impulsar el desarrollo científico-tecnológico de los países lo constituye el royalty minero de Chile (Recuadro 6.4). Dada la complejidad de la innovación y el cambio técnico, para facilitar su generación y desarrollo no es suficiente con diseñar mecanismos de incentivo financiero a la innovación; es necesario además apoyar la colaboración y facilitar la circulación y aplicación del conocimiento en los sistemas productivos. La dinámica de la innovación no depende solo de la actividad de una determinada empresa, centro de investigación o universidad, sino también de la interacción entre estos y de la capacidad sistémica de crear condiciones e incentivos para la innovación. En este contexto las políticas públicas desempeñan un papel determinante para apoyar el desarrollo científico, tecnológico y la innovación, especialmente donde la especialización productiva está orientada hacia sectores intensivos en recursos naturales, o a sectores de mano de obra con bajo contenido tecnológico y que de por sí demandan poco conocimiento14. Los mecanismos de apoyo a la transferencia tecnológica son fundamentales y permiten identificar no solo la importancia de la vinculación entre distintas instituciones, sino también los canales para hacerlo, los tipos de instrumentos que facilitan más de uno u otro tipo de interrelación y otros. Las formas, la intensidad y los canales de interacción entre las universidades y las empresas son diversos, cambiantes y dependen en gran medida de la institucionalidad de cada país. En particular, el uso de los diversos canales de transferencias de conocimiento presenta particularidades que dependen de múltiples factores, entre los que se destacan: i) la especificidad de cada sector industrial; ii) las regiones de localización; iii) las trayectorias de las disciplinas involucradas; iv) la duración de los contratos, y v) la flexibilidad organizativa de la universidad (facultad, grupo de investigación u oficinas de transferencia tecnológica) para resolver los acuerdos, considerar los incentivos y canalizar resultados hacia fuentes alternativas para la investigación. La naturaleza de la colaboración emprendida puede facilitar la construcción de un capital social para las diferentes disciplinas y las organizaciones, basado en la confianza, la interacción y la acumulación de aprendizajes para el desarrollo de la innovación.

El Cuadro 6.2 describe los canales de interacción entre universidad y empresa a partir de las experiencias en curso en América Latina. Entre estos se identifican los flujos de recursos humanos (como las prácticas de los estudiantes en empresas o la contratación de nuevos profesionales); las redes informales y/o profesionales; las actividades conjuntas (conferencias y publicaciones); los proyectos específicos; los servicios de asesoramiento y apoyo tecnológico (asistencia técnica y equipo técnico); el licenciamiento de tecnología (patentes y oficinas de transferencia tecnológicas de las universidades, OTT ), y la creación de centros mixtos o empresas de base tecnológica (universitarias, spin-off —creación de empresas en el seno de otras— y “actores híbridos” empresas/universidades). También se presentan algunos de los principales instrumentos para impulsar la vinculación universidad-empresa, y ejemplos y prácticas que se han efectuado en la

Junto con apoyar el diseño de nuevos y mejores instrumentos de política es fundamental aumentar las capacidades institucionales para evaluar los incentivos y programas de fomento. Algunos de los elementos que se deben considerar son los siguientes: bajos gastos de administración; flexibilidad (la capacidad de reaccionar a condiciones cambiantes del entorno); impacto (los incentivos deben producir externalidades, como por ejemplo una mayor asociatividad para la innovación); transparencia (por ejemplo a través de concursos públicos y asistencia a la formulación de proyectos); y adicionalidad (los incentivos deben expandir la inversión privada y no reemplazar lo que a priori las empresas podrían financiar). Al mismo tiempo es fundamental considerar la existencia de incentivos que faciliten la coordinación entre los diferentes organismos e instituciones involucradas en el diseño, gestión y administración de los fondos e incentivos. A menudo, esto determina el éxito o fracaso en la aplicación de un cierto instrumento de política.

Cuadro 6.2. Transferencia tecnológica: canales, tipos de relaciones y experiencias en la región

Tipo de interrelación Canales de transferencia del conocimiento Instrumentos de política Experiencias en la región
Flujos de recursos humanos Pasantías, formación de estudiantes, contratación de graduados Formación de recursos humanos
Acceso de las empresas a recursos humanos calificados que permitan generar ventajas competitivas		 • Intel y Universidad de Costa Rica (Costa Rica) • Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDEF, Chile) • Financiamiento para la Innovación, Ciencia y Tecnología (FINCYT, Perú)
Contactos informales entre profesionales Redes profesionales, intercambio de informaciones Formación técnica y profesional
Ferias y premios de innovación		 • Eaton Trucks Corporation y Universidad Estadual de Campinas Unicamp (Brasil) • Feria de Innovación (en estados de Brasil, en Perú y otros países) • Ferias de Design (São Paulo, Buenos Aires)
Actividades de divulgación y difusión del conocimiento Eventos, seminarios, conferencias, publicaciones y co-publicaciones Financiamiento para difusión del conocimiento científico-tecnológico • Encuentro de Ciencia y Negocios en Biotecnología con participación de diversas instituciones (México)
Servicios Servicios de asesoría, asistencia técnica, consultorías, uso de equipos Diversificar las fuentes de financiamiento para las universidades
Desarrollar y actualizar capacidades en CyT aplicadas (uso de equipo) de los investigadores y de las empresas
Solución de problemas específicos de las empresas		 • Prestación de servicios tecnológicos de la Universidad de la República (UDELAR) y del Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LAT U) • Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI, Argentina) • Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE), Brasil
Proyectos conjuntos Cooperación en I+D, contratos de investigación, intercambio de investigadores, redes formales de trabajos, parques científicos y tecnológicos Financiamiento a consorcios de innovación
Capital de riesgo
Apoyo a redes de investigación		 • Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica y Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Costa Rica) • Polo IT Buenos Aires (Argentina) • Parque científico y tecnológico Carén de la Universidad de Chile (Chile) • Fundación Parque Tecnológico de Paraíba- PaqTc-PB (Brasil)
Licenciamiento Oficinas de transferencia tecnológica (OTT ) Apoyo a licenciamiento y difusión tecnológica
Servicios de business coaching (entrenamiento en negocios) para actualizar capacidades CyT aplicadas (uso de equipo) de los investigadores
Plataformas para la coordinación de la demanda especializada de las empresas y la formación universitaria		 • Agencia de Innovación Inova de la Universidad de Campinas (Brasil) • Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (México)
Empresas de base tecnológica Transferencia de conocimiento vía generación de empresas a partir de investigaciones básicas o aplicadas Spin-off, incubadoras, actores “híbridos” empresa -universidad • Ami-tec y la Universidad de Medellín (Spin-off en Colombia) • Bio Sidus (Argentina)