En los últimos años, América Latina ha acumulado importantes experiencias, logrado avances en el diseño de las políticas, aunque con menor frecuencia en su ejecución, e introducido reformas institucionales para la gestión de las políticas de innovación, pero con ritmos y logros dispares. La experiencia de los países de América Latina en el diseño y la ejecución de las políticas de innovación se remonta a los años cincuenta (Cuadro 6.1). En un primer período, si bien no existía una política explícita de innovación, se crearon las bases para el desarrollo científico y tecnológico y la infraestructura institucional para la gestión de las futuras políticas en la materia. Surgieron en ese período los institutos de investigación y los consejos científicos orientados a facilitar la generación de capacidades científicas endógenas para apoyar las estrategias nacionales de industrialización. El objetivo era salir de la condición periférica de dependencia a través del progreso técnico, y la institucionalidad para las políticas de innovación se concentró en el lado de la oferta y la generación de conocimiento en sectores identificados como estratégicos para el desarrollo nacional10. Hacia fines de los años ochenta se agota este modelo y las reformas estructurales introdujeron ciertos cambios, promoviendo la apertura comercial y el crecimiento liderado por las exportaciones. En este período las políticas públicas jugaron un papel marginal y los principales instrumentos fueron los incentivos orientados a la demanda para la dinamización del sector privado. Por un lado se racionalizó y modernizó la institucionalidad; se cerraron institutos para evitar duplicidad de esfuerzos y se introdujeron criterios de gestión más cercanos a los modelos privados y menos alineados con el mundo científico. También se redujeron algunas actividades complementarias importantes, como la provisión de servicios de extensión rural que facilitaban la absorción de los avances tecnológicos en la producción agrícola local, reduciendo así el impacto de los institutos públicos de investigación y su capacidad de transferir conocimientos al mundo productivo11.

En el período más reciente, los países de la región han avanzado hacia modelos de políticas de innovación más elaborados y que se concentran en las interacciones entre los sectores científico y productivo, así como en asociaciones público-privadas para el desarrollo tecnológico. En un primer momento, la difusión del paradigma de las TIC absorbió gran parte de la agenda para la innovación. Los temas de acceso a las TIC y su utilización para la modernización del Estado, tanto para la gestión dentro del sector público como en la provisión de servicios, han sido centrales en las estrategias de varios países. Esto ha permitido avanzar en la modernización del Estado y en la generación de nuevas y mejores formas de gestión de la política pública y de su difusión. Las instituciones responsables de la formulación de políticas para la innovación, al igual que otros órganos gubernamentales, reformaron su gestión, lo que facilitó el avance hacia gobiernos más abiertos y capaces de dialogar de forma diferente con los usuarios. Esta modernización en algunos casos ha determinado un incremento en el costo de gestión de los institutos públicos por pagos de regalías y servicios informáticos. Además, en contextos de elevada heterogeneidad entre los actores del sistema, la transición hacia el gobierno electrónico ha ensanchado la brecha de acceso entre usuarios en función de sus capacidades y localización. Un gran avance de las últimas décadas ha sido la incorporación del concepto de “sistema nacional de innovación” como marco de referencia para el diseño y la aplicación de las políticas en esta área. Dicho enfoque concibe la innovación como un fenómeno complejo, no lineal ni determinístico, que necesita de la interacción entre los diferentes actores que conforman el sistema nacional de innovación, como las empresas y las universidades y los centros de investigación, así como las instituciones públicas que establecen el sistema de gobernanza de los incentivos y de las interacciones entre los distintos agentes.

Cuadro 6.1. Principales modelos de políticas de innovación

  modelo linear de oferta modelo linear de demanda modelo de alianza público-privada ¿Hacia un nuevo modelo?
períodoy estrategia de desarrollo nacional industrialización por sustitución de importaciones Consenso de Washington, reformas estructurales, modelo de crecimiento liderado por las exportaciones Post consenso de Washington y crecimiento apoyado por la difusión de nuevos paradigmas tecnológicos y liderado por exportaciones en recursos naturales Fase de precios crecientes de los recursos naturales y post 2008, búsqueda de nuevas fuentes de crecimiento, economía verde y creciente papel de la demanda interna
Marco de referencia de las políticas de innovación Estructuralista Fallas de mercado Sistemas nacionales de innovación Sistemas sectoriales de innovación
Hipótesis de base Sector público como principal proveedor de conocimiento científico Sector privado como motor del cambio técnico y de la innovación Reconocimiento de la complementariedad del sector público y del privado en la generación y difusión del conocimiento  
Enfoque sectorial Sí No No Sí
Patrón de difusión del conocimiento Desde arriba hacia abajo Desde abajo hacia arriba Bidireccional Sistémico
Principales propuestas de política Políticas centralizadas y selectivas en apoyo a las actividades para la creación de una industria nacional manufacturera Políticas horizontales y mecanismo de incentivo orientados a la demanda
(ausencia de política industrial)		 Apoyo a la generación de consorcios y redes para la innovación y enfoque en las políticas de transferencia tecnológica
(ausencia de política industrial)		 Incentivos a la innovación con contrapartida del sector privado y enfoque sectorial
(retorno de la política industrial)
Gobernanza y criterios de gestión de las instituciones de CTI Modelo centralizado y orientado a la investigación científica. Predominio de la agenda científica y del sector académico Sistema minimalista y prevalencia de mecanismos de mercado y criterios de eficiencia Modernización en la gestión de las instituciones (racionalización y modernización), gradual transición hacia sistemas de gestión abiertos y participativos, desarrollo de mecanismos de cooperación entre el sector público y el privado Modelos de gobernanza de las instituciones más sofisticados; énfasis en mecanismos e incentivos para el diálogo en diferentes niveles de gobierno (horizontal y vertical) y entre los sectores público y privado

A su vez, lo anterior requiere de un modelo de política pública donde existan formas e incentivos para la colaboración y la alianza entre los sectores público y privado, tanto a nivel de estrategia como de financiación. Por esta razón se necesitan nuevas competencias en las instituciones responsables de la política de innovación y nuevos espacios de discusión donde pueda surgir la concertación de intereses distintos, como por ejemplo son los de la academia, del mundo empresarial y de la sociedad civil. En un primer momento, la agenda de innovación redundó en una traducción simplificada del enfoque de los sistemas nacionales de innovación, focalizándose en el diseño de instrumentos para apoyar en esta área la colaboración entre los sectores público y privado. El retorno del crecimiento sostenido en ciertos países de la región, derivado en parte, de los precios crecientes de las materias primas y los recursos naturales, ha contribuido a intensificar la evolución de los modelos de política para la innovación, gracias a la existencia de potenciales nuevas fuentes de financiamiento junto con la necesidad de diseñar políticas para apoyar la diversificación competitiva. La utilización de las rentas derivadas de la explotación de recursos naturales para financiar la innovación requiere de modelos de gobernanza articulados y capaces de dialogar con los territorios en los cuales están los recursos naturales y con el sector privado. Al mismo tiempo, el incremento en la disponibilidad de recursos financieros para la innovación aumenta la presión sobre qué hacer y cómo hacerlo, requiriendo de mejores y más transparentes mecanismos de control y de evaluación. Un sendero de crecimiento sostenido y sostenible requiere encontrar formas efectivas de interacción entre los sectores privado y público para apoyar la introducción de nuevos procesos, productos, modelos de negocios y formas de organizar la producción. Las políticas de innovación requieren avanzar hacia modelos que impulsen la generación de capacidades científicas y tecnológicas en sectores de frontera y fomenten la modernización del aparato productivo y la adopción de innovaciones marginales a fin de mejorar la competitividad de las empresas. Para su aplicación, tales modelos necesitan de capacidades institucionales elevadas en los distintos niveles de gobierno.