El progreso que ha logrado la región en materia de finanzas públicas en la última década, a pesar de la crisis reciente, es destacable. Se ha alcanzado mayor eficiencia del gasto público en especial en su capacidad de reducción de la pobreza y mejora de la redistribución del ingreso. Esto ha sido posible por el aumento del ingreso fiscal y la reducción del nivel de deuda pública. Esta última, además de disminuir como proporción del PIB (de cerca de 80% a principios de los años noventa a 30% en los años recientes), experimentó un cambio en su composición, al aumentar su componente interno (Gráfico 3.1A). Igualmente importante ha sido el aumento de la inversión y el gasto social en casi todos los países de la región durante la década de 2000.

La generación de superávits primarios durante la reciente fase de expansión del producto (2003-2008) ayudó a reducir el nivel de deuda pública como porcentaje del PIB en los países de la región, a lo que también contribuyeron el crecimiento económico, los ajustes discrecionales y, en menor medida, la revaluación de las monedas y la caída de las tasas de interés. Este periodo se caracterizó por un fuerte desendeudamiento público generalizado mediante la aplicación de políticasdiscrecionales y a través de reglas1, lo que permitió a los países abordar la crisis en mejores condiciones y constituye un factor explicativo de la dinamización que se registra en 2010 y 2011.

Gráfico 3.1

A partir de los mayores ingresos fiscales, en la mayoría de los países de América Latina se ha podido incrementar el gasto público desde 1990, elevando el promedio de la región seis puntos porcentuales del PIB (Gráfico 3.1B). El gasto de capital ha aumentando vigorosamente desde una base mínima en 1990 (2% del PIB) hasta representar en 2009 cerca de un 5% del PIB en la región. En materia de gasto corriente, el promedio regional del pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del total cayó de un 15% a un 7%, en un reflejo de la reducción total de la deuda y de cambios favorables en su costo y perfil de vencimientos. Esto ha generado una disminución de las rigideces presupuestarias y, por tanto, la ampliación del espacio fiscal.

Dadas las brechas en infraestructura de la región, la inversión pública es un indicador importante de la calidad del gasto. Respecto de 1990, en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Ecuador, Panamá y Perú se han recuperado significativamente los niveles de gastos de capital. El nuevo desafío que se plantea en estos países es la evaluación de la calidad y relevancia de este gasto en inversión. Para abordarlo, los sistemas nacionales de inversión pública han adquirido un papel preponderante en estos países. En cambio, en Colombia, Costa Rica, Haití, República Dominicana, México y Uruguay se ha registrado un proceso de desinversión, o de menor crecimiento de este tipo de gastos, si bien sus planes de desarrollo incorporan metas ambiciosas de expansión de la infraestructura pública para los próximos años, que podrían revertir esa evolución.

Los niveles de gasto público social continúan siendo muy dispares (Gráfico 3.2), lo que refleja la diversidad de modalidades de provisión de bienes y prestación de servicios públicos, en especial en pensiones y salud, y también el escaso grado de cobertura en bienes públicos esenciales en algunos países. No obstante, en términos agregados, la región registra avances notables en esta área, con un aumento promedio superior a 5 puntos del PIB2.

Aunque el gasto a nivel subnacional como proporción del PIB es en los países de la región algo menos de la mitad del que tienen los países de la OCDE (9,5% y 18,6% del PIB, respectivamente), los ingresos propios son reducidos (Gráfico 3.3), lo que produce fuertes desequilibrios verticales. En muchos países, los estados, provincias, regiones y municipios dependen estrechamente de las transferencias del gobierno central. Existen brechas territoriales amplias en términos de ingreso per cápita, que revelan profundos desbalances horizontales. Sin embargo, el alcance de los mecanismos financieros de compensación es limitado en América Latina, en contraste con los existentes en muchos países de la OCDE , por lo que no se mitigan las disparidades territoriales.

Gráfico 3.2

Gráfico 3.3

América Latina y el Caribe enfrenta importantes retos en materia fiscal: una carga tributaria en general baja, una estructura sesgada hacia impuestos no progresivos y niveles significativos de incumplimiento en el pago de impuestos3. En comparación con los países de la OCDE, en la mayoría de los países de la región la carga impositiva actual limita la capacidad de acción de la política fiscal por la vía del gasto (Gráfico 3.4). Al respecto, no existen fórmulas únicas para todos los países4. Por ejemplo, en Guatemala, Perú y República Dominicana la menor carga tributaria representa una restricción para elevar el gasto público, mientras que en economías como Argentina y Brasil podría ser prioritario apuntar hacia una mayor calidad de la asignación del gasto y su eficacia.

Gráfico 3.4

Esta menor presión tributaria en América Latina y el Caribe respecto a los países de la OCDE no se explica solo por el menor nivel de desarrollo. Los países más desarrollados tienden a contar con un sector público proporcionalmente más grande y con una carga tributaria mayor. No obstante, en diversos estudios que controlan por el “nivel de desarrollo” se refleja que la recaudación potencial para los países de la región es considerablemente más alta que la recaudación efectiva5. Esto se explica por la importancia que tienen las actividades productivas relacionadas con materias primas (originan ingresos públicos no tributarios que pueden hacer menos necesaria una mayor recaudación impositiva), el nivel de informalidad en el mercado laboral, la evasión, y los diferentes diseños de las reformas de salud y pensiones (estas últimas impactan significativamente sobre la recaudación del impuesto a la renta personal y las contribuciones a la seguridad social de trabajadores y empleadores).

Box 3.1

Esta menor presión tributaria en América Latina y el Caribe respecto a los países de la OCDE no se explica solo por el menor nivel de desarrollo. Los países más desarrollados tienden a contar con un sector público proporcionalmente más grande y con una carga tributaria mayor. No obstante, en diversos estudios que controlan por el “nivel de desarrollo” se refleja que la recaudación potencial para los países de la región es considerablemente más alta que la recaudación efectiva5. Esto se explica por la importancia que tienen las actividades productivas relacionadas con materias primas (originan ingresos públicos no tributarios que pueden hacer menos necesaria una mayor recaudación impositiva), el nivel de informalidad en el mercado laboral, la evasión, y los diferentes diseños de las reformas de salud y pensiones (estas últimas impactan significativamente sobre la recaudación del impuesto a la renta personal y las contribuciones a la seguridad social de trabajadores y empleadores).

Gráfico 3.5

La mayor parte de la recaudación por impuesto sobre la renta proviene de rentas de sociedades, en contraste con la experiencia en la OCDE donde se origina en la renta personal. Mientras que en términos de impuestos sobre las rentas de sociedades, la recaudación en la región está cerca de la media de los países desarrollados (3,4% frente a 3,9% del PIB, respectivamente), en lo que se refiere al impuesto a la renta personal, América Latina está muy lejos de los países miembros de la OCDE. En este último caso, los países latinoamericanos obtienen en promedio solo un 1,5% del PIB (incluso el país con mayor recaudación por el impuesto sobre la renta personal del que existe información disponible, Uruguay, solo obtiene un 2,2% del PIB) en comparación con las economías de la OCDE donde su valor supera el 9% del producto.

La base del impuesto sobre la renta en América Latina es muy limitada dada la combinación de alta desigualdad en la distribución de ingreso, elevada informalidad laboral, multiplicidad de gastos tributarios y evasión. La mayor parte del impuesto sobre la renta personal proviene de trabajadores asalariados, como consecuencia principalmente de las mayores posibilidades de evasión y elusión de los trabajadores independientes y por el tratamiento preferencial que reciben las rentas del capital en la gran mayoría de los países. Este hecho, también evidente en las economías de la OCDE , se ve compensado en las economías desarrolladas por una mayor capacidad de control de un mayor número de contribuyentes (dada la menor informalidad), y por la otra, el mayor nivel de ingreso per cápita (o familiar) permite que un porcentaje mayor de la población esté sujeto a la imposición a la renta.

En América Latina, a excepción de México, los ingresos de la mayor parte de los individuos se encuentran por debajo del mínimo imponible del impuesto sobre la renta personal6. En términos generales, una familia con ingresos laborales comienza a ser pagadora neta del impuesto sobre la renta personal cuando gana más de dos veces el ingreso mediano del país, mientras que en el promedio de la OCDE este límite se sitúa en torno a la mitad de este ingreso. Ello implica que solo una minoría de los hogares en América Latina (entre el 10% y el 30% de los hogares con ingresos laborales) soporta toda la carga fiscal del impuesto a la renta personal7. Además, en la gran mayoría de los países se da un trato preferencial a las rentas de capital, que reducen la base imponible y aumentan la complejidad de los sistemas tributarios, incidiendo en la equidad horizontal8.

Las tasas de incumplimiento en el pago del impuesto sobre la renta son muy elevadas, por lo que su control supone un desafío fundamental en América Latina. Estas tasas varían entre un 40% y un 65%, aproximadamente, lo que representa una brecha de entre 4 y 5 puntos del PIB en el promedio de los países9. La evasión afecta tanto a la equidad horizontal (contribuyentes con igual capacidad de pago terminan tributando una variedad de impuestos diferentes) como a la equidad vertical (contribuyentes con mayor capacidad de pago terminan tributando menos de lo que proporcionalmente les correspondería respecto de aquellos con menor capacidad de pago). Las personas de mayores ingresos pueden acceder con más facilidad a asesorías profesionales que con frecuencia promueven estrategias de elusión tributaria o reducen los riesgos del incumplimiento. Incrementar las tasas impositivas sin un control adecuado podría traducirse en una expansión de las actividades ocultas si empresas y trabajadores se desplazan desde el sector formal hacia el informal, dificultando aún más la capacidad de los gobiernos de recaudar recursos. Para combatir la evasión, que tiene un carácter cada vez más global, es necesario fomentar la transparencia y cooperación internacional, sobre la base de instancias de diálogo en materia de legislación tributaria.

Las contribuciones sociales percibidas por el Estado son reducidas en muchos países de la región debido a la puesta en marcha de sistemas de pensiones privados y a la informalidad laboral. Ante las perspectivas de incremento del gasto público por el envejecimiento demográfico y las desigualdades derivadas de la existencia de una multiplicidad de sistemas, en América Latina se optó generalmente por realizar una reforma estructural de los sistemas de pensiones de reparto y se introdujeron cuentas obligatorias de capitalización individual gestionadas por el sector privado. Las diferencias institucionales en esos sistemas tienen impacto en los niveles de recaudación: sistemas sustitutivos en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, El Salvador, México y República Dominicana (en las que el antiguo sistema público se cierra a menos afiliados); sistemas paralelos en Colombia y Perú (donde los trabajadores pueden elegir entre uno u otro) y sistemas mixtos en Costa Rica y Uruguay (donde la pensión proviene de ambos sistemas). En todos los casos, los afiliados al nuevo sistema entregan sus contribuciones personales a su fondo de pensión, y no al sector público (en algunos países se eliminaron también las contribuciones empresariales). Además, la introducción de estas cuentas no se tradujo en un aumento de la participación en los sistemas como se preveía, en especial de los grupos de ingresos bajos y medios más afectados por el desempleo y la informalidad10.

Las bases impositivas y la recaudación fiscal se ven limitadas por la extensión de diversos gastos tributarios en América Latina, sobre los que existe insuficiente información y faltan evaluaciones técnicas. De acuerdo a estimaciones oficiales, los gastos tributarios varían ampliamente entre los países de la región. Algunos tienen cifras en torno al 2% del PIB (Argentina y Perú), otros en el rango de 81 3% a 5% del PIB (Brasil, Chile, Colombia y Ecuador), mientras que en México y Guatemala son 5,4% y 8,6% del PIB, respectivamente11, con niveles y varianzas similares a los observados en la OCDE. Si bien en su origen dichos gastos tributarios estaban orientados a fomentar la inversión doméstica y foránea, con el tiempo se diversificaron los objetivos y las exenciones abarcaron nuevos gravámenes12. En Brasil, Guatemala y México se registra una concentración marcada de los gastos tributarios en el impuesto a la renta, a diferencia de Argentina, Colombia y Ecuador, donde tienen mayor peso las concesiones del IVA . Paulatinamente, en la región se está coincidiendo en la conveniencia de identificar y estimar los gastos tributarios de forma homologable entre los países (con suficiente desagregación por tipo de tributo, sector de actividad, región de destino, nivel de gobierno y grupo de ingreso), evaluar su efectividad e incorporarlos al ciclo presupuestario13.

Gráfico 3.6

El aumento de los ingresos tributarios en las últimas décadas en América Latina proviene del fortalecimiento de la recaudación de los impuestos sobre bienes y servicios (en especial el IVA) y del impuesto sobre la renta de sociedades (Gráfico 3.6). El impuesto al valor agregado (IVA ) se adoptó muy tempranamente en la mayoría de las economías de la región para sustituir los impuestos sobre las ventas en cascada; ésta fue la reforma fiscal más importante en la década de los ochenta y a principios de los noventa. A partir del año 2000 esto se ha complementado con el incremento de los ingresos procedentes de impuestos sobre la renta, debido al aumento de los precios de productos primarios, que afectó significativamente en la tributación asociada a la explotación de recursos naturales en algunos países de la región, y a la introducción o el desarrollo de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes y los impuestos de la propiedad sobre la base de ingresos presuntos. Tal tendencia contrasta con la disminución de impuestos específicos sobre el consumo, como consecuencia de los procesos de liberalización comercial y la reducción de la variedad de bienes y servicios sujetos a impuestos especiales. Además, durante este periodo han surgido impuestos sobre bases extraordinarias, como débitos y créditos bancarios e impuestos a las transacciones financieras14. El aumento en los últimos años de los precios internacionales de las materias primas ha impactado al alza sobre ciertos ingresos fiscales en la región, principalmente  asociados al petróleo (Colombia, Ecuador, México y Venezuela (República Bolivariana de)), minerales (Chile y Perú) y alimentos (Argentina y Perú). En este incremento de los recursos fiscales ha incidido también la incorporación de nuevos instrumentos tributarios. En el caso de los productos agropecuarios, Argentina ha financiado una buena parte de sus gastos con los recursos generados por los derechos de exportación. En otros países se crearon nuevos instrumentos para recaudar más impuestos provenientes de las utilidades por la explotación de recursos no renovables. Son los casos del impuesto directo sobre los hidrocarburos y derivados y el impuesto a las utilidades extraordinarias, en Bolivia (Estado Plurinacional de); el impuesto específico (royalty) a la actividad minera, en Chile; la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos, en Ecuador, y el aumento de regalías e impuesto a la renta sobre el sector petrolero en Venezuela (República Bolivariana de).

Existe una gran heterogeneidad en los países de la región respecto al nivel de tributación. Un primer grupo de países (en especial del Cono Sur) registra mayor recaudación, en niveles cercanos al promedio de los países de la OCDE . Un segundo grupo de países (principalmente de Centroamérica y el Caribe) presenta cifras más bajas. La carga tributaria sobre el PIB varía entre el 9,2% en Haití y el 35,4% en Brasil. Tomando como referencia la recaudación potencial en función del PIB per cápita, destaca el caso de México donde la presión tributaria es menos de la mitad de lo que su nivel de desarrollo sugeriría. Otros países cuya carga tributaria se sitúa por debajo de este nivel son Ecuador, Guatemala, Panamá y Venezuela (República Bolivariana de). A excepción de Guatemala, en los otros tres países hay ingresos no tributarios (provenientes del petróleo o del Canal de Panamá) que compensan parcialmente este bajo nivel de recaudación tributaria15.

En cambio, en la estructura de la carga fiscal existe menos heterogeneidad entre los países de América Latina y el Caribe. En materia de tributación directa, si se excluyen las contribuciones a la seguridad social, destaca México como el único país de la región donde sobre el 60% de los ingresos tributarios provienen del impuesto a la renta, mientras que la recaudación del IVA es la segunda más baja (en proporción al PIB) de la región. Le siguen en importancia otros países donde los ingresos generados a partir de impuestos a la renta y al patrimonio se sitúan entre el 40% y el 50% del total recaudado, como Chile, Colombia, Panamá, Perú y Venezuela (República Bolivariana de), todas economías especializadas en la explotación de recursos naturales y donde esta mayor participación se relaciona con la tributación sobre la renta de las empresas dedicadas a este tipo de actividades. En el otro extremo, con una importancia de los impuestos directos inferior al 20%, están Haití y Paraguay, países que se encuentran entre los más pobres de la región, lo que limita las bases imponibles de estos tributos.

La gran heterogeneidad en la distribución territorial de la riqueza y la actividad económica en los países de América Latina explica en buena medida las enormes diferencias en la recaudación. En los últimos años, al igual que en los gobiernos centrales, los niveles subnacionales han mejorado sus cuentas públicas, alcanzando superávits y reduciendo sus niveles de endeudamiento. Esta mejora tiene, sin embargo, un estrecho vínculo con la evolución positiva que han registrado las transferencias intergubernamentales basadas en el crecimiento de la actividad y el incremento de los precios de los recursos naturales. Desde un punto de vista más estructural, un área de desarrollo potencial de los gobiernos subnacionales para recaudar tributos propios lo constituiría el impuesto predial (sobre bienes inmuebles). Su recaudación se sitúa en promedio alrededor del 0,4% del producto, la quinta parte de lo percibido en los países desarrollados. Se podría fortalecer el impuesto sobre los bienes inmobiliarios, mediante menores exenciones, la eliminación de las amnistías fiscales, así como con mejoras en la administración tributaria basadas en el uso de las nuevas tecnologías, como por ejemplo, en actividades de catastro, actualización del valor de las propiedades y la propia cobranza del impuesto.¹⁶