Hacia un contrato social fuerte y un pacto fiscal mejorado

3.4.1. Basas para el fortalecimiento del contrato social

Los altos niveles de desigualdad y la baja redistribución en América Latina contrastan con lo que se señala en la teoría económica. Cuando la desigualdad antes de impuestos y las transferencias gubernamentales son altas, la teoría del votante mediano sostiene que la democracia debería inducir a los gobiernos a aumentar sus ingresos y redistribuir significativamente22. En esta situación, el votante mediano se beneficiaría tanto de los impuestos progresivos sobre la renta, que afectarían particularmente a los votantes con ingresos superiores a los suyos, como de las transferencias y los gastos progresivos, que le favorecerían especialmente. La democracia sería en este caso una condición necesaria pero no suficiente para tener un sector público más amplio y políticas más redistributivas en países de ingreso medios y bajos, incluso en contextos de alta desigualdad. Las preferencias por la redistribución se derivan de numerosas fuentes, desde el pasado individual (las experiencias y percepciones de movilidad pueden incidir en las actitudes políticas hacia la redistribución), el sistema político, la organización familiar y los valores culturales y sociales predominantes a nivel nacional y regional23.

Ciertos retos persisten: acelerar las mejoras en la calidad de las democracias, avanzar hacia sistemas presupuestarios eficientes y fortalecer la capacidad de la administración tributaria. Una democracia que no consigue canalizar adecuadamente la voluntad popular puede favorecer la aparición de bases impositivas erosionadas y/o capturas del gasto social24. La capacidad de la administración fiscal es otro factor limitante.

Gráfico 3.8

Esta baja moral fiscal ha sido atribuida tradicionalmente a la corrupción26 y a las percepciones pesimistas sobre la justicia social, la igualdad de oportunidades y la movilidad27. Ante su presencia, el pacto social está en consecuencia incompleto. Los ciudadanos en América Latina tienden a elegir servicios provistos por el sector privado como salud y educación desde el momento en que se lo pueden permitir. El principio de suficiencia de los sistemas tributarios estaría fundamentalmente orientado a la búsqueda de fuentes que financien servicios públicos con estándares de calidad mínimos28. En cambio, en las sociedades con mayores ingresos, los ciudadanos son más conscientes de los impuestos que pagan y demandan una mayor calidad en la prestación de los servicios públicos.

No obstante, existen razones para mantener cierto optimismo sobre las perspectivas de fortalecer el contrato social en la región. Basándose en las encuestas de percepciones a ciudadanos latinoamericanos, diferentes estudios destacan que han crecido la valoración positiva del esfuerzo, el beneficio de la educación y la responsabilidad compartida del Estado y las personas, así como la disposición de pagar más impuestos para financiar esquemas de protección social29.

De acuerdo a estas encuestas, los latinoamericanos que perciben una mayor calidad de los servicios públicos (en particular, de salud y educación), justifican menos la evasión fiscal y consideran en una proporción inferior que la carga tributaria es excesiva. Además, incluso aquellos ciudadanos que han progresado y/o tienen expectativas de que sus hijos avancen más en términos sociales y económicos afirman que los buenos ciudadanos deben pagar impuestos y rechazan que los impuestos actuales sean demasiado elevados. Finalmente, aquellos ciudadanos con un mayor nivel de educación justifican menos la evasión y aceptan en promedio una carga fiscal superior30.

En consecuencia, para que los ciudadanos incrementen su demanda y apoyo a los servicios públicos, las reformas fiscales deben apuntar a mejorar la calidad y la gestión de estos. Tal orientación puede generar un ambiente más propicio para la expansión del gasto público y de los ingresos impositivos necesarios para su financiamiento. Si se asume que existe una predisposición de los estratos de población de ingresos medios a apoyar políticas de consenso y reformas tributarias cuando son acompañadas por mejores servicios públicos, su papel en un nuevo contrato social es fundamental31. La legitimidad debe construirse desde el propio Estado, mediante el uso de instrumentos transparentes y participativos de planificación del propio sector público32.

3.4.2. Hacia un pacto fiscal mejorado

Un pacto fiscal puede asimilarse a un “contrato” complejo, cuyas cláusulas contienen consensos respecto de lo que puede y debe —o no— hacer el Estado en materia fiscal, económica y social. La metáfora del pacto fiscal como un “contrato” que las partes pueden denunciar y eventualmente rehacer, se inscribe con naturalidad en el escenario político de América Latina35.

Las implicaciones políticas de un pacto fiscal se extienden bastante más lejos de lo que se deriva de las reformas tributarias o presupuestarias convencionales36. Es necesario alcanzar consensos sociales y políticos mínimos sobre el papel del Estado y las estrategias que las autoridades tratan de promover. La concepción de un pacto fiscal se asocia al diseño explícito y consensuado de una ruta de navegación de mediano y largo plazo, así como a la recuperación de la noción de planificación del (y para el) desarrollo. Esto es, a su vez, la expresión de un diseño más ambicioso e integral de las políticas públicas: i) la consolidación de la solvencia fiscal; ii) elevar la productividad de la gestión pública; iii) dotar de mayor transparencia a la política fiscal; iv) promover la equidad; y v) favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática.

En la actual fase de las economías de la región, caracterizada por un inédito crecimiento de los ingresos fiscales, el panorama para las reformas es bastante reducido. Al cumplirse o sobrepasarse las metas de recaudación, los incentivos para modificar los sistemas tributarios disminuyen en forma drástica. El debate sobre la inequidad de los sistemas suele reducirse a algunos círculos de especialistas y no se expresa en proyectos legislativos tendientes a modificar los defectos señalados, que por demás son ampliamente conocidos37. A esto se agrega que en algunos países la élite es más influyente que la administración tributaria. Por estas y otras razones, la economía política de las reformas se ha transformado en el principal obstáculo a la conformación de sistemas tributarios que brinden sustento al pacto fiscal. No obstante, la idea de un pacto fiscal encuentra hoy un ambiente propicio en la región. Al menos dos razones explican este escenario más favorable. Por un lado, la evidencia de que el gasto público constituye una poderosa herramienta de contención ante los efectos más perjudiciales de la volatilidad externa (reducción del empleo, los ingresos y el consumo). Por otro lado, el conocimiento de que una buena fiscalización, respaldada por instituciones sólidas y una capacidad adecuada de gestión pública, contribuye de forma complementaria a la equidad, la cohesión social y el desarrollo productivo38.

Estos pactos fiscales pueden ser globales, abordar un sector concreto como la educación, el empleo, la protección social o la infraestructura, o bien construirse en torno a una idea motriz convocante como la igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha contra la pobreza. Los parlamentos tienen un papel fundamental en la generación de estos pactos, en la definición de las políticas públicas y en su articulación con el presupuesto, así como en la negociación de reformas tributarias que apunten a mejorar los sistemas impositivos.

Mejores marcos fiscales pueden ser un ingrediente que favorezca los pactos y facilite su economía política. Estos marcos pueden incluir desde prácticas presupuestarias transparentes hasta reglas fiscales de segunda generación, con estrategias de salida claras y eventuales consejos fiscales autónomos, en función del país y la coyuntura. Es especialmente relevante impulsar la transparencia y la eficiencia en el sector público. Los parlamentos y los organismos contralores deberían reforzar su función fiscalizadora en situaciones de mayor y mejor gasto.

Un marco fiscal requiere ser lo suficientemente comprensivo como para incorporar los retos socioeconómicos de corto y de largo plazo. En el corto plazo sería necesario que este marco asegurara la posibilidad de estabilización, mientras que en el largo plazo podría incorporar las demandas sociales (pobreza, infraestructura y desarrollo en general), una gestión eficaz de los recursos no renovables y anticipar las presiones de gastos sociales relacionados con el envejecimiento. Son relevantes tanto la composición del gasto como su nivel y financiamiento; este último constituye un factor determinante de la distribución del ingreso y las oportunidades en toda la sociedad. Es impostergable promover pactos fiscales que definan la magnitud y la manera como se recaudará la contribución de la sociedad al financiamiento de las políticas públicas, sean estas inversión o gasto social39. Una forma específica es la puesta en vigor de reglas fiscales o la reforma de las existentes, combinada con la creación de fondos soberanos en determinados casos. Las reglas fiscales deben ser favorables para el desarrollo en el mediano y largo plazo, en particular con la inversión productiva clave como la infraestructura40.

La existencia de mejores marcos fiscales puede asegurar una suficiente movilización de recursos domésticos, transformando el sistema tributario en una herramienta eficaz para el desarrollo. Si el pacto fiscal se sustenta en la necesidad de financiar las políticas públicas mediante el incremento de la carga tributaria, será fundamental elevar la confianza ciudadana en el buen uso de estos recursos.Las reformas institucionales deberían apuntar al objetivo de consolidar los avances enlos marcos presupuestarios, basados en la experiencia internacional .En numerosospaíses de América Latina ha sido evidente la recuperación del ciclo presupuestario (que perdió su papel rector de las políticas públicas en los años de alta inflación) como un instrumento transparente y democrático de asignación de los gastos públicos. Se registran avances en las estrategias y planes nacionales de desarrollo, reglas fiscales y marcos de mediano plazo, rendición de cuentas, presupuestos plurianuales, evaluación de políticas y programas, sistemas nacionales de inversión pública e indicadores compartidos de gasto41.

Todos estos avances institucionales son parte del pacto fiscal necesario para que el Estado promueva el desarrollo. Entre las bases en las que puede fundarse un pacto fiscal en la región resalta la existencia de una visión estratégica de mediano y largo plazo, la construcción de alianzas entre los actores sociales y el diseño de una nueva ecuación entre el Estado, el mercado y la ciudadanía