El aumento de la prestación de servicios y de las transferencias ha hecho de la eficacia un elemento clave de la gestión pública. La capacidad que tiene la administración de cumplir con los compromisos fijados durante el proceso político y de responder a la demanda creciente de los ciudadanos se ha convertido en una preocupación central.

Además, los servicios públicos deberían tener niveles elevados de transparencia. Los gobiernos se financian con el dinero de los contribuyentes y actúan con arreglo a restricciones y mandatos jurídicos concretos. Un Estado moderno requiere rendir cuentas a la ciudadanía por la utilización de los recursos públicos y los resultados de sus actividades. A menudo, los mecanismos de financiación de muchos servicios públicos imponen prescripciones sobre transparencia superiores a las del sector privado pero esenciales para preservar la confianza. La transparencia es fundamental para limitar el riesgo de corrupción. La previsibilidad de las intervenciones públicas aumenta la confianza del mercado, reduce las primas de riesgo y facilita el cumplimiento de las regulaciones. La mayor transparencia de un Estado moderno es también subproducto de las tecnologías de la información, dado que los ciudadanos de muchos países pueden acceder a sus servicios a través de Internet y comparar la situación entre países.

La eficiencia se ha transformado en un componente adicional de la gestión pública. Conseguir el mismo nivel de servicios públicos con menos insumos permite liberar recursos para enfrentar otros déficits del desarrollo. Incluso, la mayor eficiencia puede contribuir a generar apoyo ciudadano para las reformas del Estado, incluidas aquellas que implican aumentar la carga fiscal. En cambio, en la actualidad los ciudadanos, como votantes y usuarios de servicios públicos, consideran que estos (provistos directamente por el Estado o bajo su supervisión) son escasos y de baja calidad, y como contribuyentes no están dispuestos a pagar el costo1. En consecuencia, el Estado está siendo sometido a una presión creciente para hacer más con menos, convirtiendo a la eficiencia en otro elemento clave en la gestión pública.

A medida que las sociedades se tornan más heterogéneas, las demandas al Estado se diversifican. En América Latina el Estado es responsable, en la misma medida que en los países desarrollados, del suministro de bienes públicos, el fomento de la equidad social, la prestación de servicios sociales, la redistribución de los recursos y la estabilización de la economía. Durante los últimos años, el Estado en la región ha comenzado a enfrentar nuevas necesidades en materia de la protección ambiental, la integración económica, la igualdad de género y el desarrollo social y productivo. Los recursos disponibles para ejecutar todas estas funciones son muy escasos, no solo en comparación con países de rentas elevadas, sino también con aquellos que tienen un nivel similar de desarrollo.

La brecha que separa la necesidad de intervención pública y los recursos disponibles en América Latina es considerablemente superior a la que existe en los países desarrollados. Aprovechar al máximo los escasos recursos públicos es, por ende, crucial para que los gobiernos cumplan con su contribución al desarrollo en América Latina. Se trate de la gestión de los programas públicos o del uso de recursos privados con fines públicos, la gestión pública es fundamental para lograr que el Estado cumpla sus objetivos, lo que abre importantes desafíos para la

Box 2.1

Responsabilidades y recursos del Estado moderno

Los países dependen del Estado para el suministro de bienes públicos esenciales, tales como el mantenimiento de la ley y el orden, la defensa, la protección de los derechos de propiedad intelectual y la sanción de contratos. Junto con estas funciones, el Estado cumple un papel de orientación económica enviando señales a los mercados y ofreciendo incentivos mediante la concesión de licencias y permisos comerciales, así como con la regulación de la energía, el transporte, la seguridad alimentaria y la innovación. La educación y salud son servicios públicos esenciales y prestaciones del Estado para el bienestar ciudadano. También el Estado promueve la cultura y el esparcimiento y crea sistemas para proteger a las personas de contingencias como el desempleo, la enfermedad y la pobreza durante la vejez.

La atribución de responsabilidades de estas funciones refleja preferencias sociales. Sin embargo, pareciera que los diferentes mecanismos utilizados para ejercer estas funciones —mediante la prestación directa, la regulación o incentivos al sector privado— son más reflejo de la heterogeneidad del Estado en el ejercicio de estas funciones, que del alcance mismo de las responsabilidades del gobierno. Este alcance, sorprendentemente, parece similar entre los países.

Al transformarse en un gran proveedor de servicios, el Estado se desarrolló considerablemente durante el siglo pasado. La tendencia secular refleja un incremento del tamaño del Estado. En términos de gasto y de dotación de personal, pasó de representar menos de una décima parte de los ingresos nacionales a ser ligeramente inferior a la mitad del ingreso nacional en la mayoría de los países desarrollados.

Los procesos de consolidación de la democracia, el desarrollo de una economía de mercado y la creación del Estado de Bienestar y la globalización transformaron el Estado. Sin embargo, estos cambios no fueron lineales y numerosos países debieron redefinir sustancialmente el papel del Estado como consecuencia de las restricciones fiscales, necesidades en materia de competitividad y mutaciones sociales. En términos generales, el rasgo más sobresaliente de la trasformación del sector público durante los últimos 70 años ha sido, probablemente, su ingente desarrollo como enorme proveedor de servicios, donde, la interacción entre el Estado y sus ciudadanos es permanente. Hoy las expectativas y estándares sobre los servicios públicos son bastante más altas que en el pasado. Aunque el Estado moderno cumple mayor número de funciones y gasta más, cabe preguntarse si está brindando mejores servicios y cumpliendo con las expectativas ciudadanas. Si se consideran las restricciones fiscales que existen, la respuesta no es necesariamente “más Estado” sino “mejor Estado”, abocado a las tareas que desempeña con mayor calidad, a fin de generar confianza y promover el crecimiento económico sostenible. Tales cuestiones están concitando cada vez más el interés de los científicos sociales. Los economistas y encargados de elaborar políticas dedican mayor atención a la economía del sector público, dada su creciente participación en los ingresos nacionales y su impacto macroeconómico.

Un Estado es una organización compleja que suele perseguir muchos objetivos de política de forma simultánea y que enfrenta múltiples metas y partes interesadas. En lugar de operar con un programa propio, las organizaciones públicas deben responder a los mandatos y funciones que les atribuyen los procesos políticos mediante la legislación y atención de las necesidades de los ciudadanos. Este proceso puede generar exigencias, mandatos y objetivos en ocasiones vagos o incluso contradictorios entre sí. La gestión pública debe adaptarse a esta realidad y conciliar los objetivos con las perspectivas. Esto requiere que sea parte del carácter diverso del Estado moderno, como lo refleja la relación entre las redes de los órganos públicos. La economía de la elección pública (public choice) ha contribuido a la comprensión del papel y las funciones de la burocracia, que puede perseguir objetivos sectoriales precisos en nombre del interés general.

La complejidad del aparato público requiere de respuestas de política más modestas y pragmáticas, la aplicación de sistemas de equilibrio de los poderes, el fomento de la apertura y de la transparencia así como mecanismos de control que permitan reducir el riesgo de corrupción y captura. Del mismo modo, se precisa de coordinación para que, con la contribución de distintos organismos, puedan cumplirse los objetivos estratégicos del Estado para fin de que los recursos, los compromisos y la aplicación estén alineados de modo de alcanzar los resultados esperados.