Nuevos paradigmas y respuestas pragmáticas
El modelo burocrático creó organizaciones jerárquicas basadas en normas para prestar servicios uniformes. La necesidad de mejorar la eficacia, eficiencia y rendición de cuentas condujo en muchos países a aplicar nuevas prácticas para mejorar el desempeño del sector público, lo que ha redundado en una modernización de las estructuras de gestión pública y buen gobierno. Esto estimuló el cambio de paradigma hacia la llamada “nueva gestión pública” (NGP), que brindó mayor autonomía a los gestores e incentivos a la gestión por resultados. El proceso ha motivado importantes reformas, como la creación de agencias ejecutivas, la introducción de modelos semicontractuales con órganos centrales de gobierno y una remuneración basada en los resultados. Las transformaciones influyeron en la redefinición del rol del Estado, que empezó a centrarse menos en la prestación de servicios y más en una función de dirección, al proveer marcos estratégicos globales a los mercados. También se emplearon mecanismos de mercado en la prestación de servicios dentro del sector público. Además, la gestión estratégica y preventiva de los recursos humanos sirvió para fortalecer la capacidad del Estado y facilitó el ejercicio de sus nuevas funciones.
La práctica ha demostrado que la gestión pública requiere de sus propias técnicas e instrumentos. Si bien el modelo de la NGP trasladó el énfasis en las reformas de la gestión pública y del buen gobierno, no siempre aportó una respuesta clara y directa a las necesidades de esta y con frecuencia dejó de abordar la transparencia en aquel. Además, se concentró en la eficiencia, pero en ocasiones en detrimento de la eficacia. Se puso de relieve la necesidad de crear instituciones y procedimientos intrínsecos al Estado para minimizar las contrapartidas y encarar los nuevos desafíos en sus tres dimensiones. Esto influyó para que la segunda ola de reformas se concentrara en la evaluación de los resultados y reforzara el vínculo entre los procesos clave de la gestión del sector público (presupuesto, gestión de recursos humanos, auditoría) y los resultados, resaltando la rendición de cuentas. La reforma de la regulación asumió protagonismo a medida que se comenzó a reconocer cada vez más su papel como instrumento de aplicación de políticas. Por ejemplo, en los países de la OCDE se introdujeron sistemas de equilibrio de poderes para definir las nuevas normas y mecanismos amplios para actualizar y filtrar las existentes, a fin de que continuaran adecuándose a sus objetivos.
La consolidación fiscal ha aumentado la presión sobre la gestión pública. La crisis ha repercutido en el equilibrio entre Estado, mercado y sociedad, compeliendo a los gobiernos a asumir mayores responsabilidades. La prioridad es ahora mejorar las capacidades en materia de perspectiva estratégica, compromiso colectivo y flexibilidad de los recursos para lograr una acción política más consistente y recuperar el crecimiento sostenido a largo plazo. Hoy, los países confían más en una cultura del rendimiento. Esto hace necesario mejorar la competitividad y ampliar el abanico de opciones para el suministro de servicios, con miras a elevar la eficiencia del sector público y ofrecer mayor participación a los usuarios en el proceso.
La difusión de las nuevas tecnologías ha abierto una ventana de nuevas oportunidades. El cambio tecnológico proporciona nuevos instrumentos para gestionar la información y mejorar la comunicación, dos elementos básicos en la prestación de servicios públicos. Esto exige la búsqueda de soluciones innovadoras y eficaces en colaboración con los ciudadanos y las empresas. El sector público requiere ser más ágil y mejorar su productividad, sin aumentar sus gastos merced al apoyo de la administración electrónica, el gobierno telemático y la gestión estratégica de los recursos humanos. Las nuevas tecnologías ofrecen también oportunidades para transformar el sector público en un “ente transparente” que facilite la participación ciudadana y amplíe la prestación de servicios centrada en el usuario.
Los países latinoamericanos están hoy mejor situados que en el pasado para reformar su sector público. Lograron eludir bastantes de los efectos de la crisis financiera gracias a las decisiones adoptadas en los últimos años. Estos cimientos les permiten disponer de la solidez financiera y la credibilidad necesarias para acometer reformas de largo plazo. Además, los tres países de la región que pertenecen al G-20, Argentina, Brasil y México, disfrutan de una posición especialmente privilegiada para participar en la edificación de un nuevo orden económico, e integran el grupo de países que buscan la excelencia en la elaboración de políticas. (Recuadro 2.2). Para crear Estados capaces de abordar las necesidades en materia de desarrollo, los países latinoamericanos no necesariamente deben transitar por el mismo camino que en el pasado recorrieron los países hoy desarrollados. Los últimos 20 años en América Latina han dejado un legado de experiencias que constituyen una base amplia para aprender y seguir avanzando. Es fundamental evitar reproducir instrumentos de gestión sin considerar las diferencias institucionales. Resulta necesario aprender, adaptar e innovar.
América Latina ha sido pionera en el ámbito de las políticas públicas, especialmente en materia de protección social. Fue precursora en los programas que prevén transferencias condicionales a hogares pobres como un incentivo eficaz para la adopción de ciertos patrones de comportamiento y mejorar así sus condiciones de vida, oportunidades y capital social. Después de casi un decenio desde su aplicación en muchos países de América Latina, las transferencias condicionadas se están aplicando ahora en África y en Asia. Su grado de cobertura varía según el país, pero pueden llegar a beneficiar a una fracción importante de la población total como en el caso de los programas existentes en Ecuador, Brasil y México, entre otros (Gráfico 2.3).
Debido a las restricciones fiscales, muchas reformas apuntaron a la movilización de recursos privados para aumentar la eficacia y cobertura de las políticas públicas. Los países de América Latina fueron de los primeros en impulsar la creación de fondos de inversión social, asociaciones públicas y privadas, escuelas subvencionadas y sistemas privados de protección social. Todas estas iniciativas pretendían reducir las grandes brechas en el financiamiento o capacidad de gestión de la política pública, incorporando al sector privado en el terreno del suministro. Si bien algunas de estas experiencias no tuvieron éxito, dejaron un legado de enseñanzas que constituyen una base apropiada para continuar la mejoría de las políticas públicas. Las tres conclusiones principales de estas experiencias son: i) la prestación privada no exime a las autoridades públicas de su responsabilidad al desarrollar estos ámbitos normativos; ii) la prestación pública mediante proveedores privados suscita una serie de problemas entre principales y agentes, que deben ser solventados con incentivos y supervisión eficaces, y iii) las asociaciones públicas y privadas y otros sistemas con participación externa deberían evaluarse tal como cualquier otro elemento de la política pública.
La experiencia de los países de la OCDE es que no existen atajos ni caminos lineales y únicos para desarrollar un sector público eficaz y transparente. El trayecto hacia la reforma del sector público es extenso, riesgoso y requiere esfuerzos acumulativos prolongados. Con demasiada frecuencia, los candidatos políticos se presentan prometiendo cambios radicales en el sector público con prescripciones muy sencillas. Muchos gobiernos acceden al poder con la promesa de iniciar desde cero la reforma del sector público, desdeñando el trabajo de sus predecesores en el cargo. Sin embargo, en los países latinoamericanos debería existir disposición a continuar por la vía trazada, dado que la reforma pública no es producto de un único gobierno o líder, sino el resultado de la labor constructiva de numerosos actores políticos y partes interesadas.
To create States able to meet development needs, Latin American countries do not necessarily need to follow the same path travelled by today’s developed countries. the last twenty years in Latin America have left a legacy of experiences that constitute a good basis for learning and to continue advancing. it is important to avoid the reproduction of management tools without taking into account institutional differences. it is necessary to learn, adapt and innovate.
Latin America has been a pioneer in the field of public policy, especially in social sectors. Latin America also pioneered programmes that provide conditional cash transfers to poor households as an incentive to adopt certain patterns of behaviour that would improve their living conditions, opportunities and social capital. After almost a decade since their introduction in many Latin American countries, conditional transfers are now being implemented in Africa and Asia. As shown in Figure 2.3, the degree of coverage varies by country, though a significant percentage of the total population can benefit, as is the case of the current programmes in Ecuador, Brazil and Mexico, among others.
Los encargados de elaborar políticas deberían ser conscientes de la variedad de obstáculos que deberán enfrentar, teniendo en cuenta los beneficios y costos de corto y largo plazo. La centralización del poder ilustra lo anterior. Debido al peso de los sistemas presidenciales y a la necesidad de liderazgo para salir de la crisis, los países latinoamericanos han tendido a concentrar el poder de toma de decisiones en unos pocos actores en el ámbito del poder ejecutivo. Esto es especialmente notorio en la esfera de la gestión fiscal, donde el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo favorece ampliamente al primero. Países en que el parlamento tiene la última palabra en la aprobación del presupuesto, el ejecutivo está facultado a modificarlo sustancialmente durante su aplicación y modificar las partidas de gasto. Disposiciones de esta índole pueden haber contribuido a lograr disciplina fiscal, pero también han introducido un elevado grado de discrecionalidad que podría dar lugar a excesos. También es factible que algunas autoridades puedan tornarse especialmente vulnerables a influencias o presiones. Tales riesgos podrían mitigarse colegiando las decisiones o haciendo que las autoridades respondan por estas en mayor medida.
Las contrapartidas políticas no se solucionarán únicamente con la legislación, por bien diseñada que esté, sino con modificaciones al funcionamiento de las instituciones públicas. Para lograrlo, es menester avanzar, más allá de las soluciones locales, en la reforma de los sistemas de gestión pública o elaboración de otros más adecuados. Los sistemas necesitan normas para funcionar, pero éstos también se caracterizan por una serie de incentivos y estructuras institucionales que determinan el comportamiento humano.
Los sistemas de gestión pública, bien estructurados, pueden generar el principal activo de la gestión pública: confianzas entre Estado y sociedad. La desconfianza es un elemento persistente en la relación entre la sociedad y el Estado. Es probable que ciertos intereses influyan en la legislación, regulación y administración, pero la desconfianza puede extenderse a instituciones fundamentales del Estado, como los poderes judicial y legislativo y la policía. La desconfianza resulta muy dañina para la gestión pública porque dificulta la relación entre los organismos públicos y el Estado e incrementa los costos de transacción con el gobierno. Es necesario prestar especial atención a las contrapartidas políticas y a la forma como los sistemas institucionales pueden contribuir a superarlas, fomentando al mismo tiempo la confianza en las institucion
Box 2.2
El proceso de reforma en América Latina
Es necesario estudiar no solo qué tipo de prácticas y estrategias debería adoptar el sector público para favorecer el desarrollo, sino también cómo estas se adoptan. Este es el dilema del proceso de reforma, un proceso que se entiende mejor en términos de un “ciclo de reforma” en cinco etapas: planeación, diálogo, adopción, implementación y mantenimiento. Aunque estas etapas no siempre se desarrollan de manera secuencial, resulta útil distinguirlas para evaluar el poder relativo de cada jugador y los esfuerzos reformistas y evitar obstáculos en el futuro.
En la fase de planeación, los actores identifican el problema, diseñan la política y construyen la agenda de reforma. En América Latina esta etapa tiende a ser un proceso improvisado y en cierta medida desordenado. La rama ejecutiva tiene un cuasimonopolio en las propuestas de política y solo ocasionalmente recibe aportes de otros actores. Las fallas de coordinación y la falta de debate podrían ser superadas promoviendo una mayor participación de agencias técnicas, partidos políticos y otras instituciones. La presencia de técnicos en la burocracia contribuye a elevar la calidad de la evaluación ex ante y del diseño de reformas, mientras que la participación más activa de los partidos políticos ayuda a garantizar que las políticas sean más estables y orientadas hacia el interés público. Finalmente, ciertas instituciones como los organismos internacionales pueden contribuir a identificar los cuellos de botella de las reformas y a difundir información sobre diferentes experiencias, ofreciendo lecciones y recomendaciones de política.
Después del diseño parte la fase de diálogo. Idealmente, tiene lugar un diálogo inclusivo y comprensivo, que provee un espacio para la deliberación pública y el debate y facilita la construcción de apoyo político para la reforma. En algunos países de América Latina se registran esfuerzos recientes para mejorar la disciplina de partido. Además, las administraciones aprovechan su influencia de los medios sobre la opinión pública para emplear técnicas de “comunicación estratégica” y “manejo de noticias” a fin de incrementar el apoyo público a la reforma. Una presión excesiva por reformar incide sobre la calidad de las políticas, pues quienes las conciben pueden tener el incentivo de proponerlas rápidamente y con alta visibilidad en lugar de desarrollar procesos eficientes y de largo plazo.
Diagrama 2.1
Esquema del ciclo de reforma del sector público en la región: etapas, actores principales y cuellos de botella
El contexto socioeconómico y la organización de la agenda de reforma son esenciales en la fase de adopción. Los tres poderes del Estado acogen las reformas, aunque la participación de cada uno depende del tipo de mutaciones en curso. La experiencia latinoamericana ratifica que el contexto económico incide sobre las posibilidades de adopción de la política. En general, las crisis estimulan reformas —no necesariamente estructurales— y la iniciativa de proponer un “paquete” de reformas facilita la correcta adopción de la política. La crisis de fin de siglo desencadenó esfuerzos reformistas para lograr mayor responsabilidad fiscal y transparencia (por ejemplo, Argentina en 1999, Brasil en 2000, Colombia en 2003, México en 2006 y Perú en 1999) y reglas fiscales bien estructuradas que permitan alcanzar un balance estructural (por ejemplo, Chile en 2001 y Colombia, donde está en proceso de aprobación). Además, algunos países latinoamericanos mejoraron la regulación y supervisión de los sistemas financieros tras la crisis bancaria de la década pasada (por ejemplo, Colombia y Perú en 1999 y Uruguay en 2002). Finalmente, el liderazgo y un alto grado de legitimidad de quienes formulan políticas son centrales en esta etapa.
Una vez adoptada la política, debe ser ejecutada en la fase de implementación. El poder ejecutivo cumple esta función mientras que el poder legislativo realiza un seguimiento, fiscaliza e investiga minuciosamente las actividades gubernamentales. Sin embargo, el poder de los grupos de interés y la debilidad de las estructuras institucionales amplían las diferencias entre la reforma que se anuncia y la que se ejecuta realmente, creando así una gran “brecha de aplicación” en la región. Las fallas de coordinación entre gobiernos subnacionales y nacionales así como una restricción subnacional presupuestaria débil pueden provocar que los primeros apliquen inadecuadamente las políticas nacionales, obstruyendo, retrasando o reformándolas con frecuencia. Esto distorsiona la calidad global de la política y aumenta el déficit de estas. La persistente brecha de aplicación torna apremiante la necesidad de que los países de América Latina realicen cambios institucionales significativos en el proceso de formulación de política.
Las evaluaciones ex post de las reformas deben mejorar la posibilidad de mantenimiento de las políticas en América Latina, la quinta fase de estas. Desde la perspectiva política resulta difícil que una política persista en el tiempo, pues desafía a quien la formuló a mantenerla hasta que haya dado frutos, evitando su reversión por las administraciones siguientes. Para preservar la reforma es necesaria una evaluación apropiada a fin de evaluar si ha cumplido sus objetivos. Las evaluaciones ex post de las reformas pueden ayudar a sostenerlas más allá del ciclo político, facilitando la introducción de cambios en la política para mejorar su efectividad y aprendiendo del proceso de implementación. La independencia en las evaluaciones ex post ha sido garantizada por la tecnocracia y los organismos internacionales. Además, estas evaluaciones permiten una mayor rendición de cuentas, lo que favorece la legitimidad del gobierno durante el proceso de formulación de políticas. Si la evaluación concluye que se requiere una corrección de política, los hacedores de política deberán planear y diseñar la reforma adecuada y el ciclo descrito se reproducirá.
El proceso de reformas en América Latina causa un alto impacto en los resultados socioeconómicos de las políticas, que son tan importantes como su contenido. Por esta razón, las características de las políticas son, a la vez, causa y efecto del proceso de formulación de estas, en un proceso que incluye a múltiples actores interrelacionándose en una variedad de escenarios formales e informales. Mejorar el diseño de las etapas descritas puede significar efectos positivos para la formalización y consolidación de las buenas prácticas.
Fuente: Dayton-Johnson, J., J. Londoño y S. Nieto Parra (2011), “The Process of Reform in Latin
America: A Review Essay”, OECD Development Centre Working Paper, No. 304, París.
Gráfico 2.3
América Latina: cobertura de programas seleccionadosde transferencias condicionadas
