Reformas educativas en América Latina
Buscando mayor cobertura y calidad, en las últimas décadas se han realizado numerosas reformas en áreas como la administrativa, presupuestaria y curricular de los sistemas educativos latinoamericanos, entre otros20. Se han puesto en práctica cambios en materia de gestión (en diversos niveles, centrales o ministeriales y de escuelas); de los programas (adopción de programas de cobertura universal, otorgando completa libertad a las escuelas para seguir aquel que mejor se ajuste a sus poblaciones y objetivos); en las políticas de administración de docentes (selección e incentivos), y en las reglas de asignación de recursos en cuanto a la transparencia de información y rendición de cuentas hacia el público (accountability), entre otros.
Una de las principales consecuencias de estas reformas ha sido el progresivo aumento de la participación de proveedores privados en la educación. En las últimas dos décadas el porcentaje de estudiantes matriculados en entidades educativas privadas de nivel preescolar básico y medio ha crecido dos puntos porcentuales, ubicándose cerca del 20%. En la educación superior la participación privada en la matrícula total es mayor y sobrepasa el 50%21. Esta tendencia subraya la necesidad de un rol creciente para el Estado, que se ha venido transformando de proveedor en regulador. En particular, en países en que la supervisión de la educación terciaria es relativamente escasa después de la introducción de reformas en los años noventa
Gráfico 4.7
América Latina y el Caribe (8 países) y la OCDE: gastopúblico y privado en educación como porcentaje del PIB, 2008 o añodisponible más reciente
(Chile y Colombia, por ejemplo), la gestión pública debe buscar que la ganancia en cobertura no venga acompañada de una pérdida de calidad. Los sistemas educativos, dada su estructura y objetivos, requieren de una vigorosa participación del Estado para garantizar su buen funcionamiento. La dinámica de los sistemas educativos actuales incluye una diversidad de actores (estudiantes, padres, profesores y administradores) y los proveedores privados no pueden garantizar los objetivos de cada uno de estos. Otras características tornan incluso más importante la participación activa del Estado en la educación debido a varias razones. Por un lado, los retornos de la educación son tangibles solo en el largo plazo, lo que hace más compleja la cuantificación de los costos y beneficios de los servicios educativos22. Por otro lado, en el proceso educacional intervienen factores exógenos de gran incidencia, como por ejemplo el papel de los hogares. Las reformas en educación debieran dirigirse a reconocer estas particularidades de los sistemas educativos.
En esta sección se analizan cinco aspectos de las reformas educacionales que, con distintos grados de intensidad, han estado presentes en varios de los países de América Latina y el Caribe: descentralización, reformas de la educación terciaria, fortalecimiento de los sistemas de medición de aprendizajes, políticas de selección y evaluación de docentes y participación privada en los sistemas educativos. Si bien se observan iniciativas valiosas en materia de mejoría de la oferta educativa, se requiere que sean acompañadas con medidas concretas y estén dotadas de una visión de largo plazo. Al igual que en otras áreas del conocimiento, la inversión en educación no tiene un retorno inmediato, y por esto resulta conveniente crear un espacio fiscal y político para que las reformas tengan objetivos concretos, con mecanismos periódicos de ajuste, que permitan mantener el rumbo23. En materia fiscal, los gobiernos deben generar herramientas que aseguren la continuidad de los programas y reformas iniciados. El espacio fiscal requiere complementarse con un espacio político donde los diferentes actores arriben a acuerdos sobre el tipo de medidas necesarias.
Al dirigir y focalizar los esfuerzos del Estado, la priorización de las reformas en educación constituye otro aspecto fundamental para alcanzar el impacto esperado. Es fundamental la secuencia en la que se efectúan las inversiones, diseñan las intervenciones y programan las reformas. En el pasado, los gobiernos de América Latina han ejecutado, a menudo, ciertas reformas sin considerar la relevancia que tiene su secuencia de aplicación. En el caso de la educación, es conveniente que la brecha en infraestructura física reciba la primera atención por parte de los entes públicos. La dotación de docentes y directores con las capacidades necesarias, pedagógicas y de contenido es central para la política educativa de la región. Un paso posterior son las reformas curriculares, de modo que la continuidad de estas intervenciones es esencial. Si, tal como indica el consenso que se está generando en la región, es necesario promover la jornada escolar de tiempo completo para mejorar el aprendizaje, previamente se precisan inversiones en la infraestructura que acoja a los estudiantes.
Box 4.5
La OCDE apoya reformas para mejorar la educación
Llevar a cabo una reforma no es tarea fácil. La evidencia refleja que el proceso de aplicación es tan importante como el diseño de las políticas. Incluso las políticas más lógicas y mejor fundamentadas pueden no ser ejecutadas si el camino de reforma no está previamente bien preparado. La OCDE ha desarrollado un enfoque innovador para sustentar las reformas centradas en mejorar los resultados escolares entre sus países miembros y países asociados. El proceso combina dos aspectos: i) una evaluación de la OCDE para realizar un diagnóstico y formular recomendaciones contextualizadas, y ii) el involucramiento de las personas relacionadas con la reforma para fomentar la consulta y el intercambio durante el proceso.
México participó en este proceso. Una de las publicaciones finales del proyecto, Mejorar las escuelas: estrategias para la acción en Méxicob, presenta un marco de acción para mejorar la calidad de la educación. Sus 15 recomendaciones ofrecen un diseño de reforma educativa que puede utilizarse como referencia en otros países latinoamericanos:
• Mejores docentes: i) definir la docencia eficaz mediante estándares; ii) atraer a los mejores aspirantes a docentes; iii) fortalecer la formación inicial docente; iv) mejorar la selección docente; v) abrir a concurso todas las plazas docentes; vi) crear periodos de inducción y de prueba; vii) mejorar el desarrollo profesional, y viii) evaluar para ayudar a mejorar.
• Mejores escuelas: ix) definir el liderazgo escolar eficaz; x) profesionalizar la formación y la asignación de plazas a los directores; xi) fortalecer el liderazgo pedagógico en las escuelas; xii) aumentar la autonomía escolar; xiii) garantizar el financiamiento para todas las escuelas; xiv) fortalecer la participación social.
• Ejecución: xv) crear un comité de trabajo para la ejecución con representación de los distintos actores involucrados en el proceso.
Para apoyar las reformas y promover el desarrollo de capacidades en México, la OCDE efectuó en Chile y en la provincia de Ontario (Canadá) el Seminario para Líderes en Reformas Educativas. Cada seminario contó con la participación de 30 diseñadores de políticas de alto nivel, incluyendo representantes de la Secretaría de Educación Pública, autoridades nacionales de educación, del Congreso, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y de la sociedad civil, que trabajaron en equipo para extrapolar lecciones y diseñar una estrategia de reforma educativa. Este esfuerzo de recomendaciones y consulta busca que germinen las semillas para la reforma educacional, facilitando el aprendizaje entre diseñadores de políticas, mediante el uso de la evidencia internacional y la promoción de un proceso de consulta y contextualización de recomendaciones con los miembros de la OCDE.
a C ontribución de Beatriz Pont y Diana Toledo, del equipo de Implementación de Políticas Educativas de la Dirección de Educación de la OCDE. Basado en OECD (2010h).
b OECD (2010h).
