Descentralización

Las reformas de descentralización pueden fortalecer el desempeño pero también generar mayores desigualdades. De una u otra manera, en los argumentos esgrimidos en favor de la descentralización se destaca que los gobiernos locales tienen más información sobre las preferencias locales24 y, por ende, pueden brindar mejor capacidad de respuesta ante las necesidades locales25. También se ha sostenido que las autoridades locales están sujetas a un escrutinio público más cercano, lo que facilita una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones26. Hay argumentos apuntando hacia la posible debilidad de los impactos de los procesos de descentralización. Estos enfatizan que los gobiernos locales son más propensos a ser capturados por grupos de interés locales27, la pérdida de la posibilidad de aprovechar economías de escala y que las capacidades de gestión descentralizadasson bastante más heterogéneas que las centralizadas, y en ciertos casos, inferiores28.

De ocurrir, la descentralización puede tender a replicar la segmentación de los gobiernos locales en términos de capacidades de gestión de los sistemas educativos. Dada la heterogeneidad de experiencias de descentralización en América Latina, tales argumentos bien podrían utilizarse para caracterizar lo sucedido. Incluso, varias voces sostienen que la descentralización no ha implicado mayores cambios en el aula, el espacio de mayor interés para las políticas públicas educativas29. La experiencia de descentralización de la gestión de los sistemas educativos en América Latina ha variado en gradualidad, magnitud y atribuciones30. En Argentina, Chile, Colombia y México se iniciaron procesos de descentralización en los años ochenta, antes que en el resto de la región, y otros países han seguido esta tendencia. 

La mayoría de los países de la región posee algunos elementos de gestión descentralizada en sus sistemas educacionales. Generalmente, los procesos de descentralización están siendo paulatinos, secuenciales o incrementales en el sentido que no han ocurrido por la sola aplicación de una norma, sino que tienen perspectivas de largo plazo. Han diferido también en cuanto a las atribuciones delegadas a órganos subnacionales y entidades educativas. Las funciones descentralizadas pueden clasificarse así: i) conducción, regulación y supervisión del sector; ii) financiamiento; iii) administración directa del servicio (política laboral, gestión de la inversión y otros), y iv) programación (metas educacionales, de cobertura y calidad, del currículo de estudio, establecimiento de la jornada y calendarios escolares, entre otras)31.

La descentralización puede ejercer un efecto incremental sobre la provisión de servicios educativos privados. No siempre los procesos de descentralización inciden sobre la cobertura o el desempeño. Por ejemplo, la reforma descentralizadora en Colombia de 2001 no logró mejoras en las tasas de matrícula, según una evaluación de la medida. Sin embargo, las municipalidades con mayor autonomía fueron más propensas que las de menor autonomía a utilizar más figuras de subcontratación de servicios educativos con escuelas privadas32. La descentralización ha servido como instrumento para incrementar la provisión privada de servicios educativos. Una política de descentralización implica una mejor dotación para la gestión de los centros educativos. El traslado de políticas y estrategias sectoriales centralizadas en acciones programáticas ejecutadas a nivel local requiere de dos elementos esenciales: i) vínculos de comunicación y seguimiento entre los niveles central, regional y local, y ii) un conjunto de información gerencial relevante, preciso y oportuno para poner en marcha el sistema de seguimiento33.

Las economías de escala parecen indicarque las siguientes intervenciones son más eficaces si la responsabilidad recae enel nivel central: i) la planificación y programación sectorial; ii) la asignación de recursos adicionales de acuerdo con ciertos criterios de equidad; iii) el diseño básico curricular, y iv) el manejo de los estatutos docentes y la regulación de la labor docente34. Todo esto requiere de una capacidad de gestión local sólida. Este parece ser el gran reto pendiente de la descentralización: dotar a las entidades locales de una mejor capacidad de gestión, especialmente en territorios de menor desarrollo económico, con índices más elevados de necesidades básicas insatisfechas, más presencia de minorías étnicas, mayor exposición a conflictos armados internos y vulnerabilidad frente a fenómenos naturales.

Las escuelas desfavorecidas en América Latina, al igual que en la OCDE, tienden a estar más desprovistas de recursos. Sin embargo, al analizar la relación entre el contexto socioeconómico promedio de los estudiantes y los recursos en establecimientos con un número de docentes similar, se puede concluir que las escuelas desfavorecidas tienden a recibir más recursos en ciertas dimensiones, como el porcentaje de profesores con certificación de tiempo completo. En cambio, en otras áreas, como la calidad de los recursos educacionales, son las escuelas favorecidas las que reciben la mayor parte de los medios (Gráfico 4.8). Las reformas descentralizadoras pueden tener un efecto determinante en equilibrar mejor la distribución de estos recursos35.

Gráfico 4.8