Frente a las múltiples demandas por recursos públicos que enfrentan los países de la región, las políticas públicas de telecomunicaciones, en especial las de Internet de banda ancha, deben incentivar la intervención eficaz del sector privado en el despliegue de infraestructura y servicios de banda ancha. En este esquema, el rol del Estado se enfoca en la reforma de los marcos regulatorios para avanzar en una convergencia tecnológica24, orientar las inversiones, atender fallas de coordinación y realizar inversiones complementarias a fin de maximizar las externalidades positivas, asegurar el cumplimiento de objetivos de equidad social y fomentar la competencia. En particular, en el ámbito regulatorio se necesita modernizar y adecuar el ambiente de convergencia tecnológica (Cuadro 5.1).

Sin embargo, la inversión privada en infraestructura de telecomunicaciones resulta insuficiente para maximizar los beneficios del sistema de banda ancha. Inversiones inferiores a lo socialmente eficiente no permiten alcanzar los niveles mínimos de adopción necesarios para lograr una masa crítica de usuarios que optimice el impacto positivo del uso de la banda ancha. Las inversiones subóptimas se dan a causa de externalidades en la producción y consumo de banda ancha que no pueden ser capturados en la rentabilidad privada, economías de escala y costos sumergidos en el despliegue de redes de fibra óptica así como dificultades en la identificación y agregación de la demanda en zonas marginales25. Esto retrasa el despliegue de redes de alta capacidad y perjudica los objetivos de inclusión social26.

Inter-Sectoral Co-Ordination

Las iniciativas para el desarrollo de banda ancha que no incorporen una perspectiva estratégica debilitan la coordinación de los sectores involucrados y dificultan una eficiente asignación de recursos. Los planes nacionales para el desarrollo de banda ancha deben concitar un alto compromiso político, establecer mecanismos de  pesos y contrapesos y de rendición de cuentas, especificar metas realistas y definir responsabilidades con claridad. Esto facilita la obtención de financiamiento de mediano y largo plazo para el cumplimiento de las metas establecidas. La duplicación de esfuerzos se puede evitar con consultas a un amplio conjunto de actores privados (en particular a los involucrados en la provisión de infraestructura y operación de los servicios), de la sociedad civil y otras agencias de gobierno.

Inversión pública

Las inversiónes públicas en infraestructura básica de telecomunicaciones deben complementar las inversiones del sector privado. Por ejemplo, inversiones públicas en redes interurbanas de transporte de datos bajo el modelo de acceso abierto y no discriminatorio permiten impulsar la inversión privada en el segmento de última  milla, o tramo final de la línea de telecomunicación27. En especial, es necesario considerar el despliegue de fibra óptica en los planes nacionales, subnacionales y metropolitanos de infraestructura.

La inversión pública debe focalizarse en los segmentos no competitivos y las zonas donde la rentabilidad privada es reducida o nula. Por ejemplo, que el Estado invierta en redes alternativas de transporte de datos es una herramienta útil para superar cuellos de botella en ciertos segmentos del mercado (en particular, en las redes troncales). Además, la inversión pública puede contribuir a cerrar brechas y atender objetivos de desarrollo regional en regiones pobres o de baja densidad poblacional, donde existen dificultades para agregar la demanda y capturar externalidades, lo que se traduce en déficits de inversión privada28.

En América Latina existen diversas estrategias de financiamiento tendientes a minimizar el impacto que ejercen sobre las cuentas fiscales las iniciativas de inversión pública directa. La mayoría de estas iniciativas se orienta en redes troncales con recursos del gobierno central o, en ciertos casos, de gobiernos locales. Muchas de estas estrategias no resultan en aumentos del gasto público directo sino que en la movilización de recursos existentes y en el aprovechamiento de las necesidades de conectividad del propio gobierno.

La movilización de activos existentes permite reducir las inversiones y el aprovechamiento de tecnologías que aumentan la capacidad de transmisión del sistema de banda ancha sin desplegar nuevas redes físicas. El uso de redes de fibra óptica desplegadas en el ámbito estatal, como muestran las recientes iniciativas de Brasil y México para aprovechar las redes de fibra desplegadas en el control de la red eléctrica, optimiza la utilización de activos públicos y reduce la necesidad de nuevas inversiones29. Asimismo, el empleo de infraestructuras existentes o en construcción, como carreteras, para albergar elementos de las redes de banda ancha permitiría también reducir los requerimientos de inversión.

Las inversiones públicas en las redes de acceso propias del Estado reducen costos de conectividad futuros y aumentan el derrame hacia el conjunto de la sociedad si estas son también utilizables por hogares y empresas. En todos los países, el Estado es el mayor usuario de conectividad, dada su necesidad de conectar reparticiones públicas, bibliotecas, universidades, hospitales y escuelas en el territorio nacional. El desarrollo de infraestructura propia es, en algunos casos, una necesidad en zonas que no logran atraer inversiones privadas.

Los recursos acumulados en los fondos de servicio universal pueden ser reorientados hacia la inversión con el fin de reducir los riesgos asociados a las iniciativas de conectividad de última milla. El financiamiento a microoperadores locales en el segmento de última milla permitiría acelerar la ejecución de los fondos, compartir riesgos con actores privados y optimizar el uso de recursos en función de la demanda local de conectividad30. A nivel internacional existe la tendencia a ampliar la base de financiamiento de estos fondos de servicio universal con objetivos redistributivos en el acceso a banda ancha31.

Cuadro 5.1. Papel del Estado en el desarrollo del sistema de banda ancha

Ámbitos Objetivos Herramientas
complementariedades sistémicas corrección de fallas de coordinación para la articulación entre sectores y el desarrollo de sinergias. estrategia nacional de banda ancha. incentivos a la demanda y promoción de capacidad absorción. Fomento a servicios de gobierno electrónico y contenido local.
equidad en el acceso y en el uso Masificación del acceso y uso para aprovechar externalidades positivas, entre ellas efectos de red. inversión pública en redes troncales. rediseño y utilización de los recursos de los fondos de servicio universal. programas de compra de ordenadores y de acceso público.
Gestión de recursos asignación y gestión eficiente de recursos como el espectro radioeléctrico, las servidumbres, la numeración y los nombres de dominio. Liberalización y flexibilización del uso de espectro. aprovechamiento de la infraestructura estatal. Facilitar el acceso a postes, ductos y derechos de vía.
normativa y regulación modernización y adecuación del entorno normativo y regulatorio a un ambiente de convergencia tecnológica. Agilizar y flexibilizar el otorgamiento de licencias. neutralidad tecnológica (licencia única). estrategia de compartir infraestructura. Definición del régimen de interconexión ip.
difusión de la innovación tecnológica aceleración de procesos de aprendizaje, incremento de la capacidad de innovación y difusión de las mejores prácticas tecnológicas para permitir saltos en el proceso de desarrollo. programas de alfabetización digital y formación de capital humano. apoyo a la adopción de tecnologías y capacitación a micro y pequeñas empresas. Fomento a los vínculos entre la academia y la industria de las tic.
política pública adecuación del enfoque de las políticas públicas a un entorno altamente dinámico, evolutivo e innovador. coordinación regional de políticas y estandarización. mecanismos de seguimiento de resultados. reducción de la carga fiscal sobre el sector telecomunicaciones.

Source: Jordán, Galperin and Peres (2010).

Mobilising existing assets reduces investment needs and makes it possible to take advantage of technologies that increase the transmission capacity of the broadband system without deploying new physical networks. Using fibre-optic networks that have already been deployed at the state level makes use of underused public assets and reduces the need for new investment. Examples of this are recent initiatives in Brazil and Mexico to use fibre-optic networks initially deployed for the control and monitoring of the electricity grid.30 Similarly, using other existing infrastructure and infrastructure that is currently under construction, such as roads, which could house certain elements of broadband networks, would also reduce investment requirements. 

Public investment in the state’s own access networks reduces future connection costs and increases trickle down to the rest of society if these networks are also usable by homes and businesses. In all countries, the State is the largest user of connectivity due to its need to connect government departments, libraries, universities, hospitals and schools throughout the country. The development of its own infrastructure is sometimes a necessity in areas that do not attract private investment. 

The resources accumulated in universal service funds can be redirected to investments to reduce the risks associated with last-mile connectivity initiatives. Financing local last-mile segment micro-operators would accelerate use of funds, share risks with private stakeholders and optimise the use of resources based on local demand for connectivity.31 Internationally there is a tendency to expand the funding base of these universal funds with the aim of increasing broadband access.32 

Regulación en convergencia

La existencia de un modelo regulatorio no adaptable a la convergencia tecnológica y el escaso despliegue de fibra óptica explican en gran medida el rezago de América Latina respecto de los países de la OCDE en el acceso a banda ancha. La región tiene penetraciones de banda ancha que, en promedio, son 25% de la que se registra en la OCDE, con velocidades casi diez veces inferiores y precios 50% más elevados. Con el fin de favorecer la convergencia, el marco regulatorio en los países latinoamericanos debe adecuarse rápidamente al contexto tecnológico. Además, un mayor despliegue de fibra óptica implicaría requerimientos de anchos de banda que tienen servicios considerados más valiosos por la sociedad.

Dado el dinamismo del avance de las tecnologías asociadas al sistema de banda ancha, es necesario revisar y adecuar permanentemente el marco normativo y regulatorio a los nuevos desarrollos tecnológicos. Se requiere flexibilidad en la regulación para una adaptación contante y brindar respuestas apropiadas para la celeridad de la modernización tecnológica32. Un entorno regulatorio adecuado y estructurado para preservar la seguridad jurídica facilita la inversión privada y la orienta hacia segmentos identificados como prioritarios.

Los regímenes jurídicos de la mayoría de los países de la región continúan orientados hacia una regulación por servicios, que no es plenamente adaptable a las necesidades de las tecnologías convergentes (Anexo 5.1). La convergencia trae consigo un conjunto de desafíos como la sostenibilidad y escalabilidad de las redes y servicios que prestan los operadores. Tales retos solo pueden ser abordados si se efectúan modificaciones regulatorias que abarquen los servicios de telecomunicaciones en forma global, evitando establecer medidas segmentadas que pueden ocasionar asimetrías y distorsiones. Esto incluye otorgar al acceso a Internet de banda ancha un tratamiento regulatorio equivalente al que se aplica a otros servicios de interés público.

La regulación debe facilitar una transición eficiente, ordenada y paulatina desde las redes actuales a las redes de nueva generación, de acuerdo a las características tecnológicas y socioeconómicas individuales. Las inversiones para el despliegue de fibra óptica en las conexiones interurbanas y los anillos urbanos, que faciliten el servicio de última milla, se pueden incentivar a través de la regulación de acceso bajo un modelo de operador de red (common carrier). Esto puede permitir su utilización por los proveedores de Internet de banda ancha, facilitar la competencia y evitar la duplicación innecesaria de inversiones en infraestructura.

Administración eficiente de recursos de propiedad del Estado

Las características geográficas y demográficas de América Latina limitan el desarrollo de redes fijas, y así como la telefonía móvil permitió la masificación de los servicios de voz, se espera que la banda ancha móvil tenga similar evolución en las zonas de menor densidad de demanda. Entre las ventajas que la banda ancha móvil presenta para la región destacan las menores inversiones iniciales y la rapidez del despliegue de redes, la escalabilidad y adaptabilidad de las inversiones en infraestructura, así como la oportunidad de aprovechar el masivo despliegue de redes y terminales de telefonía móvil que han alcanzado coberturas muy superiores a las redes fijas de telecomunicaciones.

Recursos tales como el espectro electromagnético son esenciales para el desarrollo de la telecomunicación móvil. La prestación de servicios móviles depende en gran medida de la disponibilidad de espectro ya que el acceso a este determina los costos de despliegue de infraestructura y la estructura competitiva del mercado. La gestión estatal del espectro electromagnético debe ser altamente eficiente para no generar barreras artificiales y otorgar concesiones con el objetivo de promover la competencia.

Dada la escasez del espectro radioeléctrico disponible para operadores actuales y potenciales, lo que limita el despliegue de redes y la calidad de los servicios de banda ancha móvil, la gestión eficaz de este constituye un aspecto clave de las políticas sectoriales. Como la mayoría del espectro premium33 está asignado, es cada vez más difícil expandir los usos existentes o crear nuevos servicios. Sin embargo, la evidencia sugiere que esta escasez es parcialmente artificial, puesto que algunas fracciones del espectro usadas por operadores en otras regiones, en América Latina y el Caribe no se utilizan o están subutilizadas. En zonas urbanas, la combinación de anillos de fibra óptica de acceso compartido y abierto con tarifas reguladas y segmentación funcional, puede ser una opción para obtener la capacidad de la fibra y la versatilidad y competencia de las soluciones móviles.

Adecuación del enfoque de la políticas públicas

Al promover el uso de los servicios de gobierno electrónico, el Estado puede cumplir un papel catalizador de la demanda de banda ancha. Las experiencias en el ámbito impositivo, de compras públicas y del sistema previsional son particularmente relevantes para los países de la región, muchos de los cuales han realizado grandes avances en estos ámbitos.

Los planes de estímulo a la compra de equipamiento y terminales pueden impulsar la adopción de tecnologías de comunicación para uso común. La adopción de la banda ancha requiere de inversiones complementarias por parte de los usuarios, entre las que destaca la adquisición de equipos terminales. Varios países de la región han adoptado iniciativas al respecto con incentivos tributarios y disponibilidad de crédito para la compra de ordenadores34. Esas experiencias deben intensificarse para ampliar el parque instalado de terminales.

Además de la brecha de acceso a los servicios de banda ancha, existe una brecha de demanda que comprende a los hogares y empresas que no se transforman en usuarios a pesar de tener recursos y acceso potencial a los servicios. Las iniciativas de alfabetización digital, capacitación de mano de obra y estímulo a las carreras técnicas buscan revertir este fenómeno mediante la formación del capital humano necesario para el aprovechamiento de los beneficios asociados al sistema de banda ancha. Los países de América Latina han adoptado múltiples iniciativas en este ámbito, lo que les abre la oportunidad de compartir experiencias exitosas y desarrollar acciones regionales conjuntas.

Una parte de la brecha de demanda se explica por el déficit de contenidos y servicios adaptados a las preferencias y requerimientos de hogares y unidades productivas en regiones desfavorecidas o con población poco atractiva para la oferta privada. La preferencia de estos consumidores por contenidos locales abre la oportunidad de desarrollar políticas de estímulo a la generación local de estos, así como de aplicaciones para impulsar la demanda de banda ancha. Por ejemplo, hay experiencias de estímulo público a la producción de contenidos en lenguas indígenas y sistemas de información para productores rurales.

En el mediano plazo, el acceso compartido a la banda ancha continuará teniendo un papel muy significativo en la región a pesar del aumento sostenido del número de suscriptores individuales. Al Estado le compete un papel orientador para que los centros de acceso público, y en particular los que reciben recursos públicos, operen también como espacios de formación de capacidades y estímulo a la adopción de servicios electrónicos, así como de generación de contenidos locales. Diversas experiencias en la región reflejan el potencial de estos centros para fomentar la demanda de banda ancha y producir capacidades de uso, y sus resultados sugieren efectos positivos en la capacidad laboral y el rendimiento escolar35.