Las características geográficas de cada país determinan la partición modal más eficiente para el transporte de carga. En general, en la región se observa una alta preferencia por el transporte de carretera frente a otros modos. Esto se realiza en desmedro de otras infraestructuras de transporte que podrían aprovechar de mejor forma las características geográficas de la región, afectando la competitividad y complementariedad entre modos de transporte. El desarrollo del modo ferroviario se ha estancado y la red existente no se ha desarrollado mucho más allá de su cobertura histórica como medio de transporte para las industrias extractivas. El transporte marítimo, si bien está presente activamente en la inserción de la región en la economía global, se encuentra prácticamente ausente en el transporte interno de carga y pasajeros, y el transporte fluvial es casi inexistente, a pesar de tener todas las condiciones geográficas para hacerlo y potenciar así soluciones comodal y una mejor conectividad territorial.

En la visión tradicional se argumentó que el ferrocarril y el transporte marítimo a corta distancia solo son competitivos en distancias mayores de 500 kilómetros. Sin embargo, existen numerosas experiencias internacionales que muestran que la penetración exitosa de servicios de carga de ferrocarril y del transporte marítimo de corta distancia (short sea shipping) depende de otros factores además de la distancia. El éxito de estos servicios se define más por la concentración de los volúmenes de carga disponible y la aptitud de los servicios ofrecidos en términos de frecuencia, costos y tiempos, que por la distancia.

En general, la inadecuada selección modal en américa Latina en el transporte no solo incrementa los costos logísticos y reduce la competitividad e inserción internacional, sino que aumenta las externalidades negativas del transporte. en países de tamaño relativamente comparable a canadá y estados Unidos se observa una preferencia por el uso del transporte terrestre para el transporte de mercancías lo que, sumado al deterioro de carreteras, es un factor clave en la estructura de costos de transporte interno (Gráfico 5.3). El potencial de uso del ferrocarril y las vías navegables no es explotado, reflejándose en una concentración del sector transporte por carreteras 15 veces superior que en estados Unidos20.

Gráfico 5.3

La intervención del sector privado no necesariamente ha mejorado la eficiencia en la inversión del sector ferroviario. La reforma del sector ferroviario comenzó en los años noventa en argentina, Brasil, chile, méxico y perú, y en la mayoría de los casos se concesionó en forma integrada la operación de carga con la administración de la vía. en méxico, el diseño de las áreas de concesión con restricciones a la integración horizontal y los requisitos de acceso abierto generaron una mayor competencia que en los otros cuatro países, donde en la práctica tiende a existir un acceso monopólico en diferentes segmentos desconectados de la red. La participación privada mejoró en forma importante la productividad laboral del sector y redujo el costo fiscal de la operación de ferrocarriles, pero no se ha logrado revertir el enorme déficit de inversión y mantenimiento diferido. Esto se traduce en que la participación de ferrocarriles en el transporte de carga no ha mejorado en estos países, preservando una distribución modal muy distante a la que predomina en países de la ocde de características geográficas similares. Otro problema en la región ha sido la reconcentración en las mercancías tradicionales, con lo que no cumple su rol de expandir la frontera de producción con la incorporación de nuevas mercancías (a diferencia de estados Unidos y de países de europa, por ejemplo), sin aportar a la sostenibilidad en la medida que podría hacerlo de acuerdo a su potencial.

Las fallas institucionales explican la escasa participación del transporte fluvial en la región. El transporte marítimo y fluvial tiene un enorme potencial en los países donde la subutilización es en buena medida atribuible a fallas institucionales. Por ejemplo, en Colombia, la planificación, regulación y gestión del transporte fluvial en el río Magdalena (representa el 80% del transporte de carga fluvial del país, pero solo el 4% del transporte de carga nacional y el 5% del transporte de pasajeros) corresponde a una sola entidad (corporación autónoma regional del río Grande de la magdalena), que por mandato constitucional es independiente del ministerio de transporte. en este esquema no hay una política integrada entre la gestión del transporte en el río Magdalena y otras vías fluviales, ni incentivos para esta21.

Las reformas a los sistemas portuarios de la región en las últimas dos décadas tienden a ser positivas. sin embargo, los procesos de reformas se atrasaron en varios países, como costa rica22 y perú, afectando la competitividad y el desarrollo del transporte marítimo en los correspondientes corredores. el desafío actual es cómo avanzar en la extensión y renovación de los contratos concesionados, resolver las demandas de concentración vertical y horizontal de la industria y dotar a los terminales de la infraestructura necesaria para absorber el crecimiento comercial. también se requieren obras importantes en la infraestructura portuaria secundaria y de conexión con el hinterland (área geográfica de influencia), que resuelvan en forma eficiente la interfaz entre el puerto y la ciudad, sin reducir la competitividad portuaria ni deteriorar la calidad de vida de los ciudadanos. en particular, el desarrollo de las vías y puertos fluviales está atrasado y recibe insuficiente atención del sector público.

La ausencia de una estrategia de planificación comodal que incentive una readecuación de la distribución por modos y fomente el uso de medios de transporte más sostenibles y carbono-eficientes distorsiona las decisiones en materia de transporte en la región, y ha favorecido resoluciones de inversión sobre carreteras, aisladas de otros factores. La fragmentación institucional asociada con la debilidad en la asignación de responsabilidades y la cooperación institucional generan distorsiones en la inversión y subsidios públicos entre diferentes modos (Gráfico 5.4). La estructura institucional en américa Latina establece la inversión en carreteras como responsabilidad de servicios centralizados de los ministerios de obras públicas y/o transporte, afectando la asignación de recursos a otros modos de transporte.

Gráfico 5.4

Un marco institucional inadecuado, que no asigna las responsabilidades claramente ni incentiva la cooperación entre actores, limita una coordinación efectiva en las políticas de transporte comodal. En especial, tales fallas se observan en transportes comodales donde hay puertos y ferrocarriles, y su efecto es la falta de una tarificación integrada para estos. En países como Colombia, Costa Rica y México, la falta de incentivos institucionales para la cooperación constituye un obstáculo muy importante en el vínculo entre vías primarias y puertos, así como entre puertos y ferrocarriles. La integración de las políticas de transporte de carga y una planificación comodal que permita comparar el subsidio a la inversión en los distintos modos son retos importantes en la región. El elevado costo fiscal del modo de carreteras (por la alta inversión pública y de concesiones que requiere) ha originado cierta competencia desleal hacia otros modos de transporte.

El modelo de concesión ferroviaria yfluvial podría conservar un acceso abierto y financiar inversión con aportes públicoscuando las externalidades ambientales sean significativas. En el largo plazo sería adecuado adoptar una señalización de precio efectiva (por ejemplo, con ajustes de los impuestos específicos de combustible y de los peajes de carreteras), a fin de evitar la generación de requerimientos de subsidio a la inversión por parte de otros modos de transporte y para que los países se acerquen a distribuciones modales más eficientes y ambientalmente sostenibles.