El papel de las instituciones financieras públicas en el financiamiento de las pymes

Las instituciones financieras públicas han tenido históricamente un papel relevante en la provisión de financiamiento a las pymes, en particular garantizando la disponibilidad de recursos de mediano y largo plazo para la inversión a través de la creación de instrumentos financieros y el financiamiento en segmentos donde el sector privado ha sido poco dinámico. Estas instituciones tienen amplia presencia en el sistema bancario de la región, con una participación promedio cercana a 23% (gráfico 3.5) (Olloqui, De y Palma, 2012). 

El panorama de las instituciones financieras públicas es diverso e incluye desde agencias de apoyo a las pymes, sociedades de garantía, bancos públicos y bancos de desarrollo. Sus problemas de gobernanza y de mandato son variados, en función de su naturaleza y objetivos. Además de su importancia en el financiamiento a las pymes, la banca de desarrollo juega un papel crucial en apoyar al sector productivo: a diferencia de la banca pública (que a menudo busca compensar la ausencia de servicios de la banca comercial en lugares donde ésta no opera, o actúa como instrumento contracíclico cuando la banca privada se retrae, o en el caso de un sistema bancario subdesarrollado o inestable), no busca emular al sector privado ni generar necesariamente un resultado financiero, sino que constituye un instrumento efectivo de intervención pública en sectores o proyectos con externalidades positivas, en áreas estratégicas o para el desarrollo de empresas innovadoras. 

Las instituciones financieras públicas aplican políticas de financiamiento según diferentes tipos de programas. En materia de oferta incluyen programas de crédito directo e indirecto, subsidios para reducir costos de los préstamos y la provisión de garantías. Recientemente se está multiplicando la utilización de instrumentos novedosos para atenuar las barreras de información entre bancos y empresas, y/o dirigidos a exigencias más específicas de las pymes. 

Junto con el aumento de su participación en el mercado de crédito, las operaciones de las instituciones financieras públicas han crecido 85% en el crédito a largo plazo entre 2007 y 2009, lo que refleja el papel relevante que estas instituciones han venido cumpliendo en la región. Además, sus indicadores de desempeño (gráfico 3.6) muestran que la sostenibilidad financiera de estas instituciones no se ha visto afectada en el mediano plazo (Olloqui, De y Palma, 2012). Sin embargo, la efectividad y sostenibilidad de los programas de estas instituciones en América Latina no está todavía adecuadamente evaluada ni garantizada y la experiencia sugiere la importancia de contar con estructuras de gobernabilidad y mecanismos de transparencia apropiados.

A pesar de que las instituciones financieras públicas operan desde el siglo XIX, la banca de desarrollo en América Latina tiene sus orígenes en los años treinta. La Gran Depresión de 1929 proveyó un escenario propicio para la creación de una banca de desarrollo que impulsara la producción en ciertos sectores económicos (CEPAL, 2010), pero su apogeo ocurrió entre 1950 y 1980, cuando, respondiendo a la poca profundidad financiera para el financiamiento de las actividades productivas y con más de cien instituciones estatales que proporcionaban ayuda financiera, desempeñó un papel protagónico en apoyo a la estrategia de sustitución de importaciones. En ese entonces, las políticas de apoyo al financiamiento consistían mayormente en la ejecución de líneas de préstamos con tasas subsidiadas, canalizadas por bancos u otras instituciones financieras públicas de primer piso. La participación de bancos e instituciones privadas estaba limitada a la intermediación de líneas de crédito de segundo piso abiertas por bancos centrales u otras instituciones públicas (Held, 1999). 

Una intervención gubernamental inadecuada y un manejo financiero deficiente generaron pérdidas importantes en instituciones financieras públicas. La asignación de recursos a través de cuotas de crédito a sectores específicos, los créditos con tasas de interés subsidiadas y una pobre evaluación de cartera se tradujeron en que estas instituciones se convirtieran en instrumentos directos de subsidio público, sin cumplir su papel como facilitadores de financiamiento para actividades productivas de largo plazo. Esta situación generó una pérdida de confianza en la institución de la banca de desarrollo y, como parte de la ola de reformas de principios de los años noventa en la región, ocasionó un proceso de restructuración institucional que terminó debilitando el papel de la banca de desarrollo como instrumento de política industrial.

Las reformas económicas puestas en vigor desde los años noventa redimensionaron significativamente el papel del sector público en la economía a favor del sector privado, llevando a una redefinición de la estructura institucional y funcional de los bancos de desarrollo. En términos de políticas de apoyo al financiamiento de las pymes, esto se tradujo en la progresiva eliminación de subsidios a las tasas de interés (se les orientó hacia los costos de transacción y al desarrollo de sistemas de garantías) y en un traslado del proceso crediticio hacia las instituciones de primer piso. Se empezó a prestar mayor atención al manejo de riesgo y a la reducción de los costos operativos y de la morosidad de cartera (CEPAL, 2010). Un enfoque hacia temas especializados, como la financiación de exportaciones (Argentina, Colombia y Venezuela, República Bolivariana de), o el otorgamiento de crédito a microempresas (Ecuador y Venezuela, República Bolivariana de) facilitó la concentración de la acción pública donde se presumía que puede ser más efectiva. Con el predominio de una visión subsidiaria del Estado en la economía, la banca de desarrollo terminó perdiendo parte de su importancia y se reforzó su papel de banco de segundo piso, dejando de lado el financiamiento directo a la producción (CEPAL, 2012). 

El papel de los bancos de desarrollo en América Latina se encuentra en un nuevo cambio de perspectiva en los últimos años (ALIDE, 2010; CEPAL, 2012): entre 2000 y 2009 su cartera de créditos creció al ritmo de 15% anual promedio, con lo que triplicó su valor y alcanzó cerca de USD 600 mil millones en 2009 (gráfico 3.7). Estos datos reflejan un cambio de perspectiva respecto al papel de los bancos de desarrollo, que asociaba a las entidades de préstamos de primer piso con una noción de ineficiencia. Una razón de este cambio es el reconocimiento del papel de la banca de desarrollo en el financiamiento de demandas económicas y sociales, pero otros factores pueden también contribuir a explicar el retorno de la banca de desarrollo como actor importante del ámbito productivo: el desinterés del primer piso privado para canalizar fondos del banco de segundo piso, la especialización de la banca de desarrollo en sectores o tipos de empresas donde el banco privado carece de experiencia, o la evidencia de que la selección de clientes de las entidades privadas difiere de la población objetivo de la banca de desarrollo (Levy-Yeyati et al., 2004). 

El papel de los bancos de desarrollo en América Latina se encuentra en un nuevo cambio de perspectiva : entre 2000 y 2009 su cartera de créditos creció al ritmo de 15% anual promedio, con lo que triplicó su valor y alcanzó cerca de USD 600 mil millones en 2009.

La banca de desarrollo está asumiendo una estructura institucional donde coexisten diferentes modelos de apoyo a la financiación de las pymes. Mientras que anteriormente había un claro predominio de las funciones de segundo piso de los bancos de desarrollo, hoy en América Latina cada país presenta una estructura institucional diferente, desde bancos con únicamente primer o segundo piso, a sistemas mixtos11. La mayoría de los países de América Latina tienen bancas de desarrollo; por ejemplo Brasil (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, BNDES), México (Nacional Financiera, NAFIN, y Banco de Comercio Exterior, BANCOMEXT), Colombia (Banco Colombiano de Desarrollo Empresarial y Comercio Exterior, BANCOLDEX, una banca de desarrollo mixta), Perú (Corporación Financiera de Desarrollo S.A., COFIDE S.A.) y Ecuador (Corporación Financiera Nacional, CFN). Alternativamente, donde no existe banca de desarrollo, la banca pública de primer piso suele asumir un papel importante en el otorgamiento y canalización de créditos a las empresas de menor tamaño. Son, por ejemplo, en Argentina, el Banco de la Nación Argentina (BNA) y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE); en Chile, BancoEstado; en El Salvador, Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), Banco Hipotecario y Banco Agrícola.

La evolución de la banca pública y de desarrollo plantea también cuestionamientos en cuanto a la regulación más adecuada. Por un lado, la banca pública, como está generalmente garantizada por el Tesoro, no necesitaría de la regulación prudencial regular (incluidos niveles de capitalización), puesto que prácticamente tiene al Estado como garante. Por otro lado, en el caso de la banca de desarrollo, este problema se subsana en parte por la naturaleza de su misión. Hoy finalmente se reconoce que la banca de desarrollo no debe competir sino complementar al privado, y no se le puede exigir un retorno financiero similar: la evaluación de su desempeño no puede ser restringida por parámetros de desempeño similares a los utilizados por los bancos privados, en particular cuando se trata del fomento de sectores estratégicos, innovadores o con alto potencial de crecimiento12.

El apoyo financiero a las pymes mediante subsidios a las tasas de interés o compensación de costos de transacción ha ido perdiendo importancia en la región desde la década de los noventa, creando espacio para introducir otros mecanismos de financiamiento; sin embargo, sobreviven todavía algunos ejemplos relevantes. El Programa de Bonificación de Tasas (PBT) de la SEPYME en Argentina ofrece tasas de interés subsidiadas: entre 2009 y el primer trimestre 2011 el Programa ha otorgado el equivalente de 1.600 millones de pesos argentinos (poco más de USD 400 millones). Varios factores explican la discontinuidad de estos programas, especialmente la poca adicionalidad de crédito que genera este instrumento. Esto muestra una vez más cómo en la región, la dificultad para un mayor acceso al crédito por parte de las empresas de menor tamaño se relaciona no solo con el costo del crédito, sino también con la solicitud y sus requisitos. 

A pesar de los avances, los programas de financiamiento a las pymes de la banca de desarrollo en América Latina presentan varias limitaciones. En primer lugar, el enfoque del crédito es generalmente de corto plazo y concentrado en capital de trabajo. Asimismo, los mecanismos burocráticos de las líneas de financiamiento entre entidades de primer y segundo piso pueden inhibir su efectividad: cuando se requiere la aprobación de un banco de segundo piso, los plazos se pueden extender mucho, reduciendo el interés por este financiamiento, tanto para la empresa como para la entidad o banco de primer piso que utilizaría la línea de fondos. Además, una forma de mejorar la definición de los programas de financiamiento de la banca de desarrollo es a través de una mayor evaluación de estos, lo que también permitiría medir el impacto y la adicionalidad del crédito otorgado por estas instituciones. 

Entre las barreras de acceso al crédito más importantes para las pymes se encuentran las elevadas garantías que los bancos comerciales requieren para el otorgamiento de préstamos, en particular de largo plazo. Por lo general, estas garantías deben cubrir parcial o totalmente la deuda, casi siempre con activos (muebles o inmuebles), que en caso de incumplimiento son trasferidos como forma de compensación del préstamo a los bancos. Este sistema tiene la desventaja de que selecciona a las empresas que probablemente menos necesitan acceder al crédito, excluyendo a muchas que no satisfacen los requerimientos de garantía. 

En América Latina se registra una fuerte consolidación de los sistemas nacionales de garantía. Existen 83 entidades de garantía con un volumen de USD 20 000 millones para 2.2 millones de pymes usuarias, que movilizan un saldo total en torno a USD 30 000 millones. Esto representa un aumento significativo de montos y cobertura respecto al año 2000, cuando había solo 23 entes de garantías y 358 000 pymes beneficiarias, con una movilización de créditos por USD 2 000 millones (ALIDE, 2011). No se observa un único modelo de mecanismo de garantía y generalmente predominan dos tipologías de sistemas: los fondos y las sociedades de garantía. 

En la mayoría de los países se encuentran fondos de garantía, constituidos principalmente por capital público, como en México (NAFIN), Colombia (Fondo Nacional de Garantías, véase recuadro 3.2), Chile (Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, FOGAPE, y Fondo de Garantía para Inversiones, FOGAIN, ambos de BancoEstado), Brasil (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas, SEBRAE, y BNDES) y Argentina (Fondo de Garantías de Buenos Aires, FOGABA, para la provincia de Buenos Aires). El nivel de cobertura máxima varía de 50% a 80% del crédito otorgado18. A pesar de la todavía importante presencia de recursos públicos, existe un interés creciente de las agencias de apoyo a las pymes, bancos de desarrollo y gobiernos para incentivar la participación de aportes privados, en particular fomentando la creación de sociedades de garantía19. 

Los esquemas de garantía de crédito (EGC) pueden tener efectos adicionales al fomentar el financiamiento a las pymes. Además de proporcionar garantías, los EGC proveen préstamos de corto plazo y contracíclicos, lo que permite posponer el repago de préstamos de garantía, asistir asociaciones de garantías mutuas, combinar préstamos de garantía con otros servicios de negocio y garantizar capital de riesgo (OCDE, 2012b). Dentro de los EGC, los esquemas públicos de garantía (EPG) representan el principal instrumento de garantía en economías emergentes y en desarrollo, donde se han extendido21. Brasil lanzó en 1995 el Fondo de Aval a las Micro y Pequeñas Empresas (FAMPE), el principal de este país. Operado por SEBRAE proveyó garantías para alrededor de 44 000 empresas en 2009. Los esquemas mutuos de garantía (EMG) se caracterizan por una participación activa del sector privado, asociaciones de pymes y bancos. En general, tienen un conocimiento profundo de las empresas y hay un seguimiento permanente entre los participantes. Esto previene a las empresas que requieren crédito de correr un riesgo excesivo e incrementar la probabilidad de repago del préstamo. 

Además de alcanzar el público objetivo, los EGC deben garantizar sostenibilidad financiera. La experiencia de países asiáticos señala la importancia que estos fondos de garantía tengan suficiente capitalización y prácticas de manejo de riesgo prudentes. La sostenibilidad financiera de los EGC no es fácil de examinar, debido a las diferencias operacionales y financieras entre los diferentes esquemas. Al comparar 76 EGC en el mundo, un estudio encuentra que los esquemas más jóvenes tienen menores pérdidas (como porcentaje del total) (Beck et al., 2009). Esquemas donde el sector privado está más implicado tienen en promedio tasas de mora más bajas, lo que sugiere que su participación es importante en el manejo del riesgo.

La experiencia muestra que los EGC pueden apalancar el acceso financiero para las pymes, asumiendo que se dirigen hacia la población objetivo que requiere el apoyo y no hacia empresas que tendrían acceso en cualquier caso (OCDE, 2012b). La adicionalidad financiera brindada por los EGC depende fuertemente de que las empresas con bajo riesgo y capacidad de pago accedan al mercado de crédito sin necesidad de estos esquemas, mientras que firmas sin colateral y riesgo más elevado recurren a ellas. Un estudio del efecto de los esquemas de garantía en Indonesia concluye que la mayoría de las empresas con acceso a los esquemas tenían acceso al crédito en todo caso (BRI, 2009).

En América Latina, la implementación de programas de garantías ha sido efectiva para extender la cobertura y reducir el costo del crédito, pero estos siguen presentando varias limitaciones. En primer lugar, los programas de fondos de garantía públicos tienen con frecuencia problemas de morosidad, insuficiencia de recursos para enfrentar los compromisos, y plazos largos para la aprobación y pago de garantías (OCDE, 2006); además, la falta de confianza de los bancos hacia los fondos públicos ha generado casos de subvaloración de garantías públicas y escasa aceptación. Una posible respuesta a estas limitaciones puede ser el desarrollo de sistemas de garantías donde sea predominante la participación privada. Al respecto es positiva la tendencia a fortalecer la conformación de sociedades de garantías y SGR en la región, aunque su desarrollo es todavía incipiente en la mayoría de los países y tienen un bajo grado de cobertura en relación al crédito total de las pymes. Sin embargo, a pesar de su naturaleza privada, las sociedades de garantía y las SGR representan también un instrumento de política y, por tanto, es fundamental conjugar su autonomía y autosustentabilidad con el marco general de las políticas públicas para las pymes (REDGAR, 2008).