Las políticas de fortalecimiento de los recursos humanos dirigidas a las pymes han experimentado algunos avances importantes en la región. Cabe destacar que casi todos los países cuentan con instituciones y programas para el desarrollo del capital humano de estas empresas. En esta sección se analiza la evolución de las tendencias en la oferta de formación y capacitación técnico-profesional y se ahonda en la situación de varios países de la región para entender las fortalezas que se han desarrollado en este proceso y los desafíos pendientes.

Tendencias regionales en la oferta de formación y capacitación técnico-profesional para las pymes

A partir de los años cuarenta, en América Latina se comenzaron a crear y ampliar las instituciones de formación profesional para atender las necesidades de recursos humanos del sector productivo generadas durante el período de sustitución de importaciones. Desde entonces se han caracterizado por una fuerte presencia del Estado en el financiamiento y la regulación de las políticas, así como en la provisión de los servicios de capacitación. 

El modelo institucional que se ha difundido y replicado en casi toda la región ha sido el del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) de Brasil, creado en 19424. Este esquema se caracteriza por realizar la mayor parte de su gestión de forma tripartita, con la participación de representantes de los trabajadores (en mayor o menor intensidad y efectividad), los empresarios y el gobierno. La fórmula de financiamiento prevista en la ley de creación de la mayoría de las IFP incorpora la contribución de las empresas en forma de un porcentaje de la nómina salarial. Así, esta fórmula concede suficiente autonomía financiera y permite un permanente ajuste a las variaciones en la demanda.

La institucionalidad para la política de formación nace sesgada hacia las necesidades de las grandes empresas, teniendo las pymes poca influencia sobre su orientación. En las primeras décadas predominó un enfoque definido desde la oferta, donde las prioridades, la apertura y el mantenimiento de cursos eran determinadas por el Estado. Las empresas actuaban principalmente como consumidoras de los servicios de formación y capacitación, participando en menor medida en la definición de los cursos y en la identificación de las competencias a desarrollar (Gallart, 2001). Las pymes tenían escasa influencia en la orientación de dicha política, a pesar de ser sujetos de una serie de programas específicos para aumentar su productividad.

Durante los años ochenta y sobre todo en los noventa hubo un importante giro en el enfoque de las políticas de formación profesional, sobresaliendo una tendencia general hacia el fortalecimiento de las políticas definidas desde la demanda del sector productivo (“subsidios a la demanda”) (Gallart, 2001 y Labarca, 2001). A medida que creció la preocupación respecto de las pymes, se empezaron a crear instituciones de apoyo dirigidas hacia este segmento, y el objetivo de la formación de recursos humanos calificados se incorporó en el marco de las políticas para las pequeñas y medianas empresas en varios países, como la Argentina, el Brasil, Chile, el Ecuador, El Salvador y México (Goldstein y Kulfas, 2011). Destacan las actividades del Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) del Brasil, la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) de la Argentina y la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SPYME) de México.

Esta tendencia de las políticas de recursos humanos hacia la demanda tuvo lugar como respuesta a los cambios en los modos de producción, que exigían recursos humanos más calificados, con conocimientos y habilidades crecientemente flexibles y capaces de adaptarse a las nuevas formas de producción, así como a las restricciones presupuestarias derivadas del ajuste estructural sufrido en los años ochenta y noventa. Al replantearse el papel del Estado y difundirse la percepción de que los mecanismos de mercado serían los más eficientes para la asignación de recursos, se procuró dar impulso a la creación de un mercado para la formación, que funcionaría para atender a las demandas expresadas por el sector productivo.

En América Latina se observan tanto sistemas de formación profesional definidos y aplicados por instituciones estatales, como un modelo en que el Estado provee los recursos y la regulación, pero no presta el servicio. 

Cuadro 5.1. Regiones del mundo y OCDE: Población en edad de trabajar según máximo nivel educativo alcanzado (En porcentajes y variación en puntos porcentuales, 2000-2010)

América Latina  OCDE Asia oriental y Pacífico Asia central
Más de 15 años 2010 Variación  2000-2010  2010 Variación  2000-2010  2010 Variación  2000-2010  2010 Variación  2000-2010 
Educación primaria 33,1 -7,1 18,4 -6,7 32,7 -4,2 13,5 -4,6
Educación secundaria 46,6 8,2 54,9 3,6 42,9 2,9 67,1 1,87
Educación terciaria 12,0 2,4 23,8 4,3 14,1 4,2 18,2 3,67

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Barro & Lee (2010)

En suma, existe una gran variedad de instituciones públicas y privadas activas en la oferta de capacitación y formación, fuentes de financiamiento (públicas, privadas y organismos internacionales, entre otras) y programas gubernamentales con diferentes enfoques hacia el fortalecimiento de los recursos humanos de las empresas en general y de las pymes en particular (OIT/CINTERFOR, 2012).

Persisten desafíos muy importantes, particularmente en dos sentidos. Por el lado de las pymes suele haber cierta desconfianza respecto a la práctica de destinar recursos para la contratación de estos servicios, lo que se traduce en insuficiente inversión en la materia. Por el lado de las agencias de promoción, faltan orientaciones claras en cuanto a las prioridades que deben ser atendidas, por lo que tampoco se proporciona la debida focalización a los instrumentos de apoyo (Goldstein y Kulfas, 2011). En el primer caso, la reticencia de las pymes a invertir en formación se potencia a menudo por la difusión de la modalidad de subsidio a la demanda, teniendo como consecuencia una posterior subutilización de los programas de apoyo. Con respecto al segundo caso, la falta de una estrategia clara para las pymes en la región y la incapacidad de priorizar un núcleo de actividades intensivas en conocimiento, en que estas puedan fortalecer sus posibilidades de desarrollo termina por reflejarse en la falta de estrategias formativas para estas empresas.

Mientras que en las pymes hay cierta desconfianza a destinar recursos a la capacitación y formación, lo que redunda en insuficiente inversión en la materia, en las agencias de promoción falta una orientación clara de las prioridades a atender, por lo que la focalización de los instrumentos de apoyo es insuficiente.

Casos nacionales: programas para el fortalecimiento de los recursos humanos de las pymes

Argentina: programas de crédito fiscal y acción de los centros de formación de las cámaras sectoriales

En Argentina predomina el enfoque de política hacia la demanda, sobre todo a través de programas de créditos fiscales. Por ejemplo, el Programa de Crédito Fiscal para Capacitación de trabajadores y empresarios que lleva a cabo la SEPYME se dirige a las pymes. Es un instrumento que permite a estas empresas obtener reintegros superiores a la inversión que realicen en la capacitación de sus recursos humanos, en actividades abiertas (dictadas en instituciones públicas o privadas) o cerradas (cursos a medida de la empresa) (SEPYME, 2012). El programa opera bajo dos modalidades de acuerdo al tamaño de la empresa. La primera se dirige a “grandes empresas o pymes cedentes” y atiende a grandes empresas que financian la capacitación de pymes y reciben el reintegro. La segunda modalidad atiende a las “empresas pymes-beneficiarias”, que pueden solicitar el reintegro de actividades de capacitación realizadas por sus propietarios o empleados en relación de dependencia. 

Desde el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social también se implementa un programa de crédito fiscal, consistente en incentivos para pymes y grandes empresas que generen proyectos en una de las siguientes líneas financiables: i) formación profesional; ii) formación y certificación de estudios primarios, secundarios, terciarios o superiores; iii) entrenamiento para el trabajo para desocupados; y iv) fortalecimiento o certificación de la calidad de gestión de las instituciones de formación profesional bajo la referencia definida por el ministerio. El programa apoya el fortalecimiento de las competencias laborales de trabajadores ocupados y desocupados, además de permitir a las instituciones de formación profesional adquirir equipamiento nuevo y su fortalecimiento institucional (MTEySS, 2012).

Para la capacitación y formación de trabajadores de las pymes, en Argentina predomina el enfoque de política hacia la demanda, en especial a través de programas de créditos fiscales. 

Otra experiencia relevante está relacionada con la creación de instancias de coordinación entre la oferta formativa y las necesidades de capacitación del sector productivo. En la Argentina esto se ha concretado por medio de los Centros de Formación de las Cámaras Sectoriales. Como se ha mencionado, el INET juega un papel importante a través del Programa de Formación Profesional. Este ha impulsado la conformación de Redes Sectoriales de Formación Profesional para los siguientes sectores: i) mecánica automotriz; ii) energía eléctrica; iii) metalmecánica; iv) madera y mueble; v) turismo, hotelería y gastronomía; vi) cuero y calzado; vii) construcciones y viii) agropecuario. Además, se encuentra en proceso de formación una nueva red para el sector textil e indumentaria. Dos tipos de instituciones integran estas redes: aquellas que brindan formación profesional, y organismos, asociaciones o entidades que patrocinan, promueven o son usuarios de los servicios de formación profesional.

Se destacan las iniciativas de las cámaras del sector de calzados y del sector gráfico. La primera cuenta con el Centro de Recursos Humanos y Tecnología para la Industria del Calzado (CEFOTECA), activo en la oferta de capacitación a operarios y técnicos especializados en calzado y asesoramiento y asistencia técnica. Este centro tiene apoyo de la Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional Avellaneda (UTN FRA) y el Centro de Investigación de Tecnología del Cuero (CITEC), vinculado al Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). La industria gráfica tiene desde 1907 el apoyo de la Fundación Gutenberg como proveedora de formación técnico profesional de nivel superior y educación continuada. Además, esta fundación privada desempeña actividades de investigación aplicada, asistencia y servicios en tecnología y gestión para el desarrollo del sector gráfico y otros, y actúa en estrecha relación con el sector productivo y el sistema educativo, en particular en el ámbito de la capacitación profesional y formación especializada. 

También resalta en la experiencia argentina el papel que tiene la educación técnica —a nivel medio y superior— y los esfuerzos realizados por el INET para consolidarla e integrarla al sistema educativo nacional. Abarca iniciativas para impulsar la institucionalización de los proveedores de educación técnica y el reconocimiento y validación de los contenidos enseñados. El INET es responsable de la coordinación de foros sectoriales, que integran representantes de los trabajadores, empresarios, instituciones de ciencia y tecnología y expertos del sector, cuyo objetivo es identificar las necesidades de formación sectoriales y describir los perfiles profesionales requeridos, como etapa previa al diseño de la oferta de los curs

Brasil: difusión de la formación a distancia a través del SEBRAE y el modelo SENAI para promover el diálogo entre trabajadores, empresarios y formadores

Dos modelos interesantes en la atención a las necesidades de formación de las pymes destacan en Brasil: el que aplica el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) y el que tiene el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), uno de los mayores sistemas de educación profesional y tecnológica de la región.

El SEBRAE es una entidad privada sin fines de lucro que desde 1972 promueve la competitividad y el desarrollo sostenible de las pymes a través de programas de capacitación, estímulo a la cooperación, desarrollo territorial y acceso a mercados, que desarrolla en colaboración con los sectores público y privado. La institución tiene una red de casi 700 puestos de atención presencial distribuidos en las regiones del país e invierte crecientemente en el desarrollo de nuevos canales y formatos de comunicación, transmisión y difusión de conocimientos por medio de las TIC, accesibles a las empresas de menor tamaño y que faciliten la formación a distancia (SEBRAE, 2012).

Creado en 1942 por iniciativa del sector productivo, el SENAI integra el llamado “Sistema Industrial” y cuenta con 797 unidades operativas, brindando apoyo a 28 áreas industriales. La formación de recursos humanos y prestación de servicios técnicos y tecnológicos son sus principales actividades, que buscan atender a más de 2.3 millones de trabajadores al año. El SENAI tiene directorios federales y oficinas regionales, distribuidas en 26 estados, para atender las necesidades de desarrollo profesional y local de estos territorios (SENAI, 2012).

En Brasil operan dos grandes sistemas para la formación en las pymes: el SEBRAE, que ofrece atención presencial y a distancia, y el SENAI, una de las mayores instituciones de formación profesional y tecnológica en la región.

Más allá de esta presencia, la actuación del SENAI sobresale en la región debido a varias experiencias, en especial dos: la creación y puesta en práctica de comités técnicos sectoriales para el diálogo entre trabajadores, empresarios y formadores, y la elaboración de un modelo de prospectiva de la formación (véase el recuadro 5.2), mediante el cual, con la participación de los comités sectoriales se busca identificar las necesidades futuras de formación y atender esta demanda. Por el éxito alcanzado, el sistema descrito se está difundiendo hacia otros países de la región. 

Los comités técnicos sectoriales constituyen foros consultivos para la discusión sobre asuntos relacionados con la educación y el trabajo, circunscritos a un sector. En estas instancias participan profesionales y expertos de diferentes áreas, internos y externos al SENAI cuyo conocimiento práctico y teórico contribuye a orientar la toma de decisiones en lo referido a las acciones de educación profesional. Las principales funciones de estos comités son: i) definir perfiles profesionales basados en competencias, incorporando parámetros para evaluar desempeños; ii) actualizar permanentemente los perfiles profesionales, y iii) proporcionar insumos para la elaboración de normas de certificación profesional (Martins, 2008).

Recuadro 5.2. El modelo de prospección formativa del SENAI

Chile: la experiencia del SENCE con el programa de franquicia tributaria

El Programa Franquicia Tributaria llevado a cabo desde el SENCE consiste en un descuento tributario ofrecido a las empresas por conceptos de planificación, diseño y ejecución de programas de capacitación dirigidos a sus trabajadores. El monto máximo que se puede descontar de impuestos tiene un tope del 1% de las planillas de remuneraciones imponibles anuales o mensuales, en el caso de las pymes. A través de la franquicia tributaria, las empresas pueden recurrir a tres mecanismos para capacitar a su personal: i) capacitación directa, donde la propia empresa organiza y desarrolla internamente los procesos de capacitación a sus trabajadores; ii) contratación de personal especializado, y iii) capacitación por medio de organismos técnicos de capacitación (OTEC), que corresponden a instituciones autorizadas por el SENCE para proveer los servicios de capacitación (institutos profesionales, instituciones privadas, centros de formación técnica y algunas universidades).

La tercera modalidad es la más utilizada. En esta participan los organismos técnicos intermedios de capacitación (OTIC), que son reconocidos por el SENCE y prestan asesoría y apoyo técnico a las empresas. Agrupados sectorial o regionalmente, estos organismos no ejecutan los cursos directamente sino que administran los recursos destinados a la capacitación que les entregan las empresas para promover, organizar y supervisar programas de formación y asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos (Poblete, 2004).

La modalidad más utilizada en Chile de capacitación por medio de organismos técnicos que proveen estos servicios tiene un bajo nivel de utilización por parte de las pymes.

Desde hace años se ha identificado el bajo nivel de utilización de este instrumento por parte de las pymes así como su incapacidad para generar una oferta formativa en áreas en que son necesarias inversiones importantes de las IFP (tecnología y procesos industriales, por ejemplo)6. Los intentos para corregir esta situación en Chile tampoco han conducido a resultados relevantes, esencialmente porque no se ha modificado la lógica de funcionamiento que asigna al mercado el papel de conectar las demandas de formación de las empresas con la oferta (Dini y Stumpo, 2002, y Belmar y Maggi, 2010). 

Colombia: apoyo a la creación de pymes y perfeccionamiento de la gestión empresarial 

El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) promueve el fortalecimiento de las pymes a través de los programas de formación, actualización y asesoría técnica, incorporando formación profesional presencial y virtual. Para esto cuenta con el servicio de fortalecimiento a pymes, que brinda apoyo a la mejora de los indicadores de gestión empresarial en materias de TIC, y logística y gestión del talento humano. Otra modalidad de asistencia a las pymes opera por medio del Fondo Emprender, que aplica el Gobierno Nacional y gestiona el SENA. Con este fondo se busca facilitar la creación de empresas que surjan a partir de la asociación de aprendices, practicantes y profesionales recién egresados. En este caso, se priorizan los proyectos dirigidos hacia el sector rural, en particular aquellos participantes en el Programa Jóvenes Emprendedores Rurales. 

México: apoyo al fortalecimiento de las capacidades de las pymes según tipo de empresa y la certificación de competencias (CONOCER) 

Los programas de capacitación y asesoramiento emprendidos desde la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SPYME) en México se han estructurado en función del tipo de empresa (emprendedores, microemprendimientos, pymes, “gacelas” y “tractoras”7). Esto constituye un rasgo particular de esta política hacia las pymes, en la cual se segmentan los beneficiarios de acuerdo a la etapa de crecimiento en la cual se encuentran los mismos. 

La SPYME tiene el Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME), un instrumento que otorga apoyo temporal a programas y proyectos que fomenten la creación, desarrollo, consolidación, viabilidad, productividad, competitividad y sostenibilidad de las micro, pequeñas y medianas empresas. Una de sus líneas de acción es en el ámbito de la capacitación y consultoría, considerando como tal la realización de seminarios, talleres, diplomados o cursos especializados para pymes, que contribuyan al fortalecimiento de capacidades empresariales y favorezcan el aumento de la productividad y competitividad, así como aplicando mejoras en su organización.

También destaca en el caso mexicano la estructuración de un sistema nacional de certificación de competencias, coordinado por el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER) un organismo vinculado a las Secretarías de Educación Pública y del Trabajo y Previsión Social, de composición tripartita, con representantes del gobierno (de las áreas de agricultura, economía, educación, hacienda y trabajo, entre otras), empresariales y de los trabajadores. Por medio de CONOCER se estructuran los Comités de Gestión por Competencias, representados por empresarios y trabajadores, que con el apoyo de grupos técnicos desarrollan los estándares de competencias relevantes para sus respectivos sectores. Una vez definidos estos estándares son inscritos en el Registro Nacional de Estándares de Competencia.

Los estándares de competencia sirven de insumo para el desarrollo de la oferta curricular de formación —en mayor sintonía con los requerimientos de los sectores productivo, social, de gobierno y educativo— y además se utilizan como parámetros de los procesos de evaluación y certificación a los que son sometidas las diferentes organizaciones e instituciones. Solo las entidades acreditadas por CONOCER para capacitar, evaluar o certificar dichas competencias laborales pueden hacerlo a partir de los estándares inscritos en el Registro Nacional (“Entidades de Certificación y Evaluación”). 

Perú: Centros de Servicios para la Pequeña Empresa

El Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) fue formado en 1961 por iniciativa del sector productivo con la finalidad de desarrollar las aptitudes humanas para el desempeño competente de las ocupaciones profesionales de la actividad industrial manufacturera y de las labores de instalación, reparación y mantenimiento. Para su financiamiento se impuso un autogravamen o contribución económica mensual. Se trata de un organismo público de gestión privada, dedicado a la formación y capacitación profesional, que también desarrolla servicios técnicos. Estas actividades se realizan con la participación de los empresarios en la toma de decisiones y en los procesos de planificación y desarrollo de la formación profesional, la que sigue el enfoque de competencias laborales concretas. 

El SENATI ofrece formación especializada en diferentes niveles (técnico y profesional) en las siguientes áreas: administración de empresas, agroindustria, artes gráficas, comunicaciones, electrotecnia, hotelería y turismo, industria alimentaria, informática, joyería, orfebrería y platería, mecánica automotriz, metalmecánica, textil/confecciones y trabajos en madera.

Para atender las necesidades de las pymes, el organismo cuenta con Centros de Servicios para la Pequeña Empresa (CENTROPYME), que buscan la mejora de la productividad, de la calidad de los productos y la innovación, y acceso a nuevas tecnologías en las empresas de menor tamaño. Los centros ofrecen servicios de diagnóstico empresarial, capacitación, consultoría y asistencia técnica, así como información, y cuentan con consultores para atender las diferentes áreas de producción relacionadas con confección y prendas de vestir, metalmecánica, gestión empresarial, procesamiento de alimentos, carpintería y gestión ambiental.