En las últimas dos décadas, en América Latina se impulsaron iniciativas de articulación productiva basadas en la cooperación empresarial y la colaboración institucional, con el propósito de mejorar el desempeño competitivo de las empresas y crear un entorno de negocios dinámico e innovador que permita una mayor inclusión de las pymes. Esto ha dado lugar a la existencia de experiencias y la difusión de instrumentos innovadores en casi todos los países de la región.

Los mecanismos de articulación productiva ofrecen un marco conceptual genérico que apunta a promover distintos tipos de iniciativas (como los clusters, las redes de empresas, los programas territoriales y las cadenas globales de valor) mediante instrumentos asociativos orientados a diferentes objetivos que buscan, entre otras cosas, disminuir los costos de transacción, superar las fallas de coordinación entre agentes y la falta de confianza, y facilitar la creación de capacidades y la internacionalización. En la región existe un amplio abanico de experiencias que permiten analizar resultados y extraer lecciones que pueden ser útiles para la formulación de políticas.

Un desafío importante para los países de la región es pasar de tener casos exitosos a implementar políticas efectivas. Para esto es necesario superar las dudas y ambigüedades conceptuales explicitando lo que se quiere promover como forma de asegurar mayor correspondencia y coherencia entre los objetivos perseguidos y las modalidades operativas de actuación.

Para que las políticas de articulación productiva tengan mayor impacto es fundamental que formen parte de las estrategias nacionales de desarrollo de los países que, al ser más amplias y de más largo plazo, ofrecen señales más claras para potenciar los esfuerzos de las empresas, vincularlos con las prioridades sectoriales y procurar una mayor coordinación entre los instrumentos públicos y un ámbito de diálogo y consenso con las iniciativas privadas de apoyo. Cuando existen iniciativas dispersas en un contexto institucional débil y con ausencia de prioridades en materia de políticas industriales y de cadenas productivas, las posibilidades de complementación, articulación de apoyos y aprendizaje institucional se ven afectadas.

Desde el punto de vista de la creación de capacidades institucionales, el contexto político y la fortaleza y calidad de las instituciones de apoyo inciden en la continuidad de las experiencias exitosas y en la generación de aprendizaje. En algunos casos, los cambios políticos e institucionales modifican los plazos de ejecución e inciden sobre la continuidad de las experiencias y de los equipos técnicos de la contraparte local, lo que afecta la acumulación de aprendizaje institucional.

Gracias al apoyo que las aglomeraciones productivas locales (APL) reciben en buena parte del país, Brasil es el caso más importante de desarrollo institucional y continuidad de este tipo de políticas en la región. Esta política se implementó formalmente a partir de 2004 bajo el impulso del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, que coordina una red de más de 30 instituciones de fomento reunidas en el Grupo de Trabajo Permanente sobre APL. 

En la mayoría de los casos que se registran en la región, el sector público desempeña un papel importante como impulsor de este tipo de actividades y oferente de herramientas de apoyo. Las instituciones públicas actúan de forma directa, participando en la ejecución de proyectos, o de forma indirecta, asumiendo un modelo de operación que busca corregir fallas de implementación tratando de mejorar la asignación de fondos públicos mediante agentes intermediarios o unidades de vinculación. En el esquema de tres pisos —representados por una agencia gubernamental, operadores intermedios y beneficiarios finales—, la figura de los operadores intermediarios busca facilitar la gestión y el éxito de los programas al mediar en la oferta de incentivos públicos. 

Un desafío importante para los países de la región consiste en pasar de registrar casos exitosos a implementar medidas efectivas. Para que las políticas de articulación productiva tengan un mayor impacto es fundamental que formen parte de la estrategia nacional de desarrollo de los países.

Las experiencias analizadas muestran que este tipo de iniciativas requieren de un tiempo de maduración más o menos largo para lograr una clara percepción de los beneficios sobre todo cuando se trata de incidir en conductas y comportamientos arraigados en la cultura empresarial (Ferraro, 2011; Dini et al. 2007). Es necesario sostener las acciones en el tiempo y ampliar la participación empresarial, con la debida contención institucional y asistencia técnica. 

Además, se ha podido comprobar que en el diseño y la implementación de iniciativas de articulación productiva deben tenerse en cuenta tres tiempos distintos: i) el tiempo político que se requiere para la generación de acuerdos entre las partes, el diseño y la aprobación de las iniciativas; ii) el tiempo de duración de los proyectos (generalmente de dos a tres años, o cuatro años como máximo) y iii) el tiempo empresarial, que es mucho más corto debido a las exigencias de la producción y los mercados, y que no necesariamente coincide con los dos anteriores. 

En los estudios citados se muestra que, una vez que se retira el subsidio, la sostenibilidad de las iniciativas no está asegurada por medio de ingresos o contribuciones de contrapartes, lo que impone la necesidad de contar con una mirada estratégica de largo plazo que combine la obtención de resultados de corto plazo con otros de más largo aliento que requieren ampliar el compromiso y la participación de los agentes públicos y privados.

Es interesante observar que las experiencias de articulación productiva han dado lugar al surgimiento de nuevas demandas ligadas al desarrollo de capacidades técnicas y profesionales. Esto plantea algunos puntos importantes para la política pública. Por una parte, la puesta en marcha de iniciativas y proyectos de aglomerados productivos requiere de una oferta de servicios técnicos y consultoría profesional que no necesariamente se ha desarrollado o se encuentra disponible en el mercado. Un resultado importante ha sido la incorporación de instituciones de investigación científica, universidades y centros de excelencia a la oferta de servicios de apoyo. A pesar de contar con conocimientos e infraestructuras de alta calidad para el ambiente productivo, estas instancias de apoyo muchas veces no estaban debidamente vinculadas ni integradas a la actividad productiva por razones culturales o normativas. Esto se traduce en los esfuerzos gubernamentales que buscan estimular, facilitar y ampliar las infraestructuras de apoyo mediante la incorporación de unidades científicas y tecnológicas a los programas de articulación productiva.

Por otra parte, la política de articulación productiva ha debido cubrir nuevas necesidades vinculadas a los mecanismos de gobernanza y gestión de los aglomerados productivos, facilitando la contratación de gerentes, así como de facilitadores y desarrolladores de proyectos. Esta situación pone de manifiesto las limitaciones de los recursos financieros que deben ir acompañados del desarrollo de capacidades para gestionar actividades conjuntas que requieren decisiones grupales para hacer efectivas acciones complementarias y coordinadas. La ausencia de este aprendizaje que se expresa en la falta de recursos humanos especializados solo puede superarse mediante la experimentación como forma de incorporar capacidades, lo que agrega una nueva presión de tiempo a las realidades de los aglomerados productivos.

Para lograr un impacto positivo y duradero con respecto a la situación de las pymes es importante seguir avanzando en la implementación de una política pública en que se contemple la introducción de mejoras en los sistemas de ejecución, monitoreo y evaluación.

En el fondo, las políticas, los programas y los instrumentos de articulación productiva aparecen como una metodología de actuación pública con múltiples efectos potenciales, ya que no solo pueden atender a los desafíos productivos y competitivos de un grupo de empresas o de un sector, sino que pueden propiciar el fortalecimiento de diversos factores vinculados al desarrollo competitivo y empresarial. Si bien muchos aglomerados productivos logran alcanzar metas y resultados positivos de acuerdo con lo programado, también contribuyen a generar, como subproductos colectivos intangibles, nuevos procesos de coordinación de la política pública y de articulación público-privada que definen, con diferentes estilos, velocidades y características, nuevas modalidades de actuación y de interacción en la esfera productiva e institucional.

Para lograr un impacto positivo y duradero sobre la situación de las pymes es importante seguir avanzando en la implementación de una política pública que contemple la introducción de mejoras en los sistemas de ejecución y el establecimiento de mecanismos de coordinación institucional entre los diversos organismos, niveles de ejecución y áreas de actuación del sector gubernamental. Estas iniciativas de fomento deben complementarse con la promoción de la actuación del sector privado en el fomento a las pymes, procurando generar instancias de diálogo y consenso para la construcción de una estrategia de apoyo que vaya más allá de un período de gobierno, dando continuidad a los programas y generando mayores capacidades institucionales de ejecución y aprendizaje. Las historias previas en los aglomerados productivos no son neutras y los mecanismos formales de gobernanza y representación pueden ser centrales en una estrategia de articulación productiva. De este modo, el variado acervo de experiencias de apoyo a las pymes que existe en la región podría transformase en un capital tangible de buenas prácticas que sirvan para avanzar hacia formas de apoyo más articuladas e integradas.