Articulación productiva: una modalidad de actuación para mejorar el desempeño productivo y la competitividad de las pymes

Una red es un conjunto de empresas independientes que colaboran mediante acciones conjuntas para alcanzar objetivos comunes que no podrían lograr si actuaran de manera aislada. En los casos centrados en la generación y consolidación de redes empresariales, los principales protagonistas son grupos de empresas de un mismo sector (o de actividades relacionadas), que pueden estar en una misma localidad y se asocian de manera más o menos formal para lograr un objetivo compartido. Entre los casos analizados en la región pueden citarse las redes de pymes en Guanajuato (México), vinculadas a curtiembres y cerámicas, las de Gamarra (Perú), relacionadas con confecciones, las de Guatemala, Honduras y Nicaragua, que operan en el sector de las artesanías, y las de República Dominicana, que se relacionan con muebles y confecciones (Dini, Ferraro y Gasaly, 2007). También son ejemplos de redes los programas de desarrollo de proveedores, en donde las empresas privadas de mayor tamaño impulsan acciones de articulación con su red de proveedores para mejorar determinados aspectos de la cadena productiva. Estas iniciativas pueden formar parte de políticas públicas facilitadas por instrumentos de fomento o implementarse solo mediante el uso de recursos privados. Al tratarse de vínculos entre grandes empresas y pymes, las relaciones no son simétricas y en la gobernanza de ese tipo de redes prevalecen criterios de jerarquía.

Las actividades conjuntas más comunes son:

• La compra de insumos para reducir costos o mejorar las condiciones de abastecimiento (modalidades de entrega, variedad, calidad, formas de pago y demás); 

• La contratación de consultorías para acceder a conocimientos que individualmente las empresas no podrían costear; 

• La venta conjunta de productos para alcanzar economías de escala y acceder a mercados de grandes volúmenes (como supermercados o exportaciones), o la venta de productos complementarios para alcanzar economías de variedad, y 

• El uso compartido de instalaciones y equipamiento de elevado costo y alta productividad, que pueden ser costeados y, sobre todo, utilizados de manera eficiente por grupos de empresas pequeñas y especialmente medianas.

Este tipo de acción colectiva presenta algunos elementos distintivos. En primer lugar, la pertenencia a una red empresarial está definida según las reglas establecidas por los propios miembros. En segundo término, las acciones colectivas emprendidas por estas organizaciones son diseñadas y llevadas a cabo para generar ventajas competitivas en beneficio exclusivo de las empresas que, según las reglas de pertenencia, son reconocidas como miembros de la red. Los mecanismos de gestión de las redes recaen sobre las empresas beneficiarias o sus representantes. Una vez alcanzado el acuerdo para establecer acciones conjuntas, estas pueden ser puntuales o para actividades recurrentes, lo que hace que los acuerdos tengan diferentes plazos según su naturaleza y características. Sin embargo, el armado y fomento de redes es un proceso de mediano plazo, ya que está condicionado por los tiempos necesarios para generar confianza entre las partes. 

El análisis de aglomeraciones productivas exitosas pone de relieve tanto la importancia de las externalidades como su complementación con la red de colaboración entre los actores de la aglomeración.

Normalmente, las redes tienden a ser pequeñas, con pocos integrantes. Si tienen demasiados miembros se puede producir un aumento más que proporcional en los costos de transacción que las empresas deben enfrentar para crear confianza y gestionar las acciones colectivas. No obstante, siempre es posible que existan grupos relativamente grandes, sobre todo en los sectores agrícolas y agroindustriales.

En la literatura sobre aglomeraciones y articulación productiva se muestra que existen ventajas de localización que producen beneficios que son generados desde fuera de las empresas, pero que son internos a la industria, el sector de actividad o la localidad (Marshall, 1920). Estas externalidades son ventajas estáticas importantes para el crecimiento de la aglomeración productiva, pero no resultan suficientes para superar los cambios que experimentan los mercados de productos y factores. El análisis de aglomeraciones productivas exitosas que han sabido reaccionar para enfrentar los desafíos y competir, tanto en mercados internos como internacionales, pone de relieve otro aspecto, complementario al de las externalidades: la red de relaciones de colaboración entre los actores de la aglomeración. Estas relaciones se establecen mediante acciones conjuntas buscadas de forma intencional. Las acciones colectivas pueden darse de dos maneras: i) cooperación entre empresas individuales; y ii) grupos de empresas que se unen para constituir asociaciones empresariales (Schmitz, 1995). Cuando en el tejido productivo están presentes ambos elementos (externalidades y acción conjunta) se puede hablar de eficiencia colectiva. Esto ayuda a explicar cómo las empresas situadas en aglomeraciones empresariales adquieren mayor eficiencia y capacidad para lograr avances en su competitividad.

Si bien no hay una única definición del concepto de cluster, podemos encontrar mayor consenso en una acepción básica que lo caracteriza como un conjunto de empresas especializadas en un sector, o en actividades productivas relacionadas, en el que también participan instituciones que interactúan con las empresas e inciden en su desempeño competitivo. En la región es posible analizar algunos ejemplos de clusters en los sectores de confección en Atuntaqui (Ecuador), metalmecánica en Rafaela (Argentina), confección de moda íntima en Nova Friburgo (Brasil), muebles en Bento Gonçalves y Ubá (Brasil), productos lácteos en Chontales (Nicaragua) y aeroespacial en Querétaro (México). 

En general, los casos que procuran desarrollar la competitividad de los clusters enfrentan problemas de interés común a las empresas del sector o de la cadena productiva. Las acciones colectivas emprendidas tienen externalidades significativas y pueden estar relacionadas, por ejemplo, con la generación de servicios tecnológicos especializados, la creación de laboratorios de prueba o medición, la instalación de centros de formación especializada, la investigación aplicada, el establecimiento de normas de producto y la promoción de un determinado producto típico del cluster. Se trata entonces de impulsar acciones que buscan fomentar mecanismos de eficiencia colectiva.

Los beneficiarios de estas acciones son todas las empresas e instituciones que pertenecen al cluster, sin discriminación. Es importante destacar que esta condición de pertenencia no está sujeta a las decisiones de los promotores de la iniciativa, sino que está determinada por la ubicación y la actividad productiva de los actores. En otras palabras, si una empresa o institución está ubicada o trabaja en ámbitos relacionados con las actividades del cluster, forma parte de dicho cluster y se beneficiaría de las acciones de apoyo a este tipo de programa asociativo. Estas iniciativas son impulsadas por entidades colectivas, con participación de actores públicos y privados, generalmente relacionados con el principal sector de actividad del cluster. Los resultados no son apropiables individualmente y, por lo general, se concretan más allá del corto plazo. 

El principal límite que tiene el enfoque de cluster como instrumento de política es que los sistemas productivos de la región solo poseen algunas características tipo cluster que se dan en forma parcial, con relaciones incipientes entre agentes o en contextos productivos menos desarrollados en los que la articulación productiva, para ser exitosa, debe incursionar en acciones que buscan el desarrollo de los territorios. Esto da lugar a las acciones y los programas territoriales.

Los programas territoriales son una modalidad de organización de los actores de una comunidad que, mediante un mecanismo de actuación participativo, apunta al desarrollo de una estrategia común orientada a la generación de bienes colectivos que sirven para potenciar la competitividad del sistema local y así mejorar la calidad de vida y las condiciones de empleo de sus habitantes. Un programa de desarrollo territorial se define como el conjunto de agentes productivos e instituciones que pertenecen a una localidad y participan en su proceso de desarrollo económico. En este caso, a diferencia de lo que ocurre en el cluster, la dimensión sectorial no es la más relevante y la característica esencial es la localización geográfica y la adhesión al sistema de tradiciones, valores y normas que conforman la comunidad. Aunque el énfasis esté puesto en los actores productivos, también resultan importantes las variables sociales, culturales y políticas que determinan la capacidad de los miembros de la comunidad para dialogar y actuar de forma mancomunada. En algunos casos, el ámbito de las acciones de apoyo se amplía hacia actividades que benefician no solo a las empresas de una red o de un cluster, sino a todos los miembros de una determinada comunidad (sin distinción sectorial). En estos casos, las actividades emprendidas tienen un contenido incluso mayor de bien público y se refieren, en general, a la creación o consolidación de factores competitivos genéricos que interesan a todas las actividades económicas de la localidad considerada. 

Este tipo de acciones consideran, por ejemplo, programas de planificación para el uso del territorio, el desarrollo de escuelas y programas de educación básica, la construcción o el mejoramiento de la infraestructura básica, la mejora de los procedimientos administrativos y la reducción de los trámites municipales. En estos casos, las actividades se realizan con la participación de numerosos actores locales de distintas ramas productivas y diversas instituciones de apoyo. Debido al alto contenido de bien público de las actividades desarrolladas, el liderazgo suele recaer en las instituciones públicas.

Uno de los límites que tiene el enfoque de cluster como instrumento de política es que los sistemas productivos que existen en la región solo poseen algunas de las características de esa definición conceptual. Por ejemplo, relaciones incipientes entre agentes o la existencia de contextos productivos menos desarrollados.

La actuación en este tipo de mecanismo de articulación productiva implica operar transversalmente sobre las ventajas sectoriales y locales, dado que, en su funcionamiento, ambas dimensiones (sector productivo y territorio) actúan de manera integrada e interrelacionada. 

Mientras que algunos proyectos apuntan exclusivamente al desarrollo de redes empresariales, otros también contemplan acciones de desarrollo del cluster y del sistema productivo territorial respectivo. Esto genera grandes diferencias, tanto en la fase de diseño y puesta en marcha del proyecto, como en la etapa de evaluación, especialmente si se quiere comparar las experiencias. Más que una contraposición, estas diferencias marcan una complementariedad entre los procesos de fomento impulsados por los distintos instrumentos de integración productiva y asociatividad.

En la fase de diseño y puesta en marcha, el desarrollo de una u otra estrategia implica grandes diferencias en cuanto a las modalidades de coordinación, los mecanismos de gobernanza, el liderazgo del sector público y privado, el compromiso empresarial y las motivaciones de los impulsores de las iniciativas. En la etapa siguiente (evaluación), las diferencias más importantes son los tiempos de maduración de los resultados y su sostenibilidad. 

Para precisar esta complementariedad entre las estrategias basadas en redes, clusters y proyectos de desarrollo territorial, cabe destacar dos cuestiones importantes: i) la mayoría de las iniciativas que han implementado una estrategia para el desarrollo de un cluster también han impulsado la conformación de redes empresariales en su interior; y ii) en la mayoría de los casos en que se han adoptado medidas a favor del desarrollo del sistema productivo territorial también se han realizado acciones para fomentar clusters y redes productivas (Recuadro 6.1).

Por lo tanto, las redes empresariales y las iniciativas para el desarrollo de la competitividad del cluster o del territorio permiten desarrollar factores competitivos distintos y complementarios: las redes generan beneficios apropiables por un número limitado de empresas, mientras que las actividades asociativas impulsadas por los proyectos cluster o territoriales apuntan a generar bienes colectivos de carácter público. En la medida en que las estrategias se concreten, las primeras producen una modificación significativa en el comportamiento de las empresas que las han implementado (en general se trata de cambios reales y profundos, aunque de alcance limitado). Las segundas, por el contrario, generan beneficios potenciales destinados a un número mucho mayor de beneficiarios. De hecho, representan una gran oportunidad para el desarrollo competitivo de las empresas, las que solo se vuelven efectivas cuando hacen un uso real de estos bienes, servicios o acciones, introduciéndolos en sus estrategias competitivas (Dini, Ferraro y Gasaly, 2007). Sobre la base de estos argumentos, una iniciativa de articulación productiva resultaría más eficaz si contemplara actividades en las tres direcciones señaladas. 

En síntesis, el éxito de las políticas de articulación productiva depende, en gran medida, de su capacidad de adaptarse al contexto geográfico, histórico e institucional en que se desarrollan. Por ejemplo, en los conglomerados que caracterizan a los mecanismos de articulación productiva existen tanto relaciones formales como informales. En algunos casos, compartir un espacio territorial facilita la actualización de la formación de recursos humanos porque el sistema educativo y laboral genera opciones de recalificación y oportunidades de aprendizaje. Esta es una ventaja competitiva colectiva, basada en la eficiencia del juego de instituciones y empresas, de la que las pymes se apropian en el mercado de trabajo. En otros casos, el desarrollo y la apropiación de las ventajas requieren que la empresa asuma un papel más activo o que participe directamente en la construcción de nuevas capacidades.

En todo ámbito productivo existen una historia, una cultura y una serie de conflictos político-institucionales que deben ser tomados en consideración a la hora de diseñar e implementar acciones de apoyo.

En todo ámbito productivo existe una historia, una cultura y una serie de conflictos político-institucionales que deben ser tomados en consideración. No es necesario que estos conflictos no existan para que los aglomerados puedan tener éxito. El secreto está en canalizarlos de manera adecuada para que las interacciones colectivas puedan tener resultados positivos y algunos activos intangibles —como la confianza, el buen gobierno, el respeto a las normas comunes y la reciprocidad de esfuerzos— puedan ir extendiéndose de manera progresiva. 

La política de aglomeraciones productivas locales (APL) en Brasil es el caso más importante de fomento a la articulación productiva en América Latina. Las APL constituyen la versión brasileña de los distritos industriales y clusters, y representan una adaptación de esos conceptos a la cultura y las condiciones productivas del país, así como a las características históricas e institucionales de las diferentes localidades y realidades subnacionales. Son aglomeraciones de agentes económicos, políticos y sociales presentes en un territorio en el que se realizan actividades productivas específicas de forma articulada e independiente. Se caracterizan por la presencia de empresas pertenecientes al mismo sector productivo y una gran participación de pymes. En las APL también intervienen las instituciones públicas y privadas que apoyan el fomento productivo y realizan actividades de formación y capacitación de recursos humanos, financiamiento y asistencia técnica para actividades asociativas, así como los proveedores de materias primas, insumos y servicios vinculados con la producción. 

Con la supervisión del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC), se creó el Grupo de Trabajo Permanente sobre Aglomeraciones Productivas Locales (GTP APL) en el que participan más de 30 instituciones públicas y privadas que tienen programas de fomento a las pymes. Este grupo coordina acciones en el ámbito nacional entre los diferentes actores vinculados con la política de apoyo a las APL, identifica sus necesidades y da respuesta mediante los instrumentos de apoyo existentes o la generación de proyectos de dinamización que se inscriben en el plan de desarrollo estratégico de cada APL preparado por su comité gestor.

Para avanzar en esta política, en una primera etapa llevada adelante en 2004, se identificaron cerca de 450 aglomeraciones productivas locales en diversas actividades económicas. El Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE), que actuaba en más de la mitad de estas aglomeraciones, desarrolló una metodología de intervención a partir de buenas prácticas internacionales. Posteriormente, el número de APL revelados ascendió a 955, entre las que se incluyen experiencias consolidadas, incipientes o con potencial de desarrollo. Los sectores cubiertos van desde las actividades agrícolas y pecuarias hasta la minería, el turismo y las industrias manufactureras, ya sean tradicionales, intensivas en mano de obra o en capital, incluidos sectores innovadores o intensivos en tecnología. Hay así una amplia cobertura sectorial y una gran diversidad de actividades con diferentes grados de maduración y desarrollo.

De una mirada crítica a la política de APL surge el problema del gran número de objetivos que se persiguen mediante este instrumento, que van desde la reducción de desigualdades sociales y regionales hasta la innovación tecnológica, la modernización de la base productiva, el crecimiento del empleo y del ingreso, la reducción de la tasa de mortalidad de las micro y pequeñas empresas, el aumento de la capacitación y una mayor competitividad y productividad, así como el incremento de las exportaciones. Resulta difícil analizar los resultados en términos cuantitativos, pues no existen datos sobre el impacto de estas políticas en las empresas, a pesar del tiempo transcurrido desde su implementación. 

El Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior ha organizado cinco conferencias brasileñas de APL para analizar la evolución de este instrumento en forma conjunta con las instituciones asociadas al Grupo de Trabajo Permanente sobre APL. En la última conferencia, realizada en Brasilia en 2011, se decidió avanzar en cuatro ámbitos. En primer lugar, se acordó propiciar la territorialización de las macropolíticas y los programas nacionales (Brasil Maior, Brasil Sem Miséria y la Política Nacional para el Desarrollo Regional) y su relación con las políticas estaduales y locales mediante la política de APL. Una nueva generación de instrumentos de política requiere probar mecanismos de alcance y articulación de las políticas macro, de las políticas estaduales y municipales, y de las iniciativas privadas en el contexto local, donde se materializan las necesidades y oportunidades de los sistemas productivos. En este contexto, es crucial probar modelos que, con una visión integrada de desarrollo sostenible, adapten las intervenciones a las características específicas de cada territorio. Esto requiere una tipificación de situaciones (sistemas productivos con grandes inversiones, dinámicos, estancados, débiles) para aplicar los instrumentos de intervención diferenciados más adecuados.

En segundo término, se busca consolidar y aumentar la densidad en las cadenas productivas. Es necesario probar distintos mecanismos que aprovechen las oportunidades de negocios que presentan las grandes inversiones o cadenas globales de valor para lograr una generación sostenible de mayor valor agregado local con efectos, entre otros, sobre el empleo, los ingresos, el uso de economías de escala y el acceso a mercados. Para diseñar nuevos instrumentos de política es necesario identificar los cuellos de botella que impiden la participación más plena de otros actores económicos en estas cadenas de valor, señalando así soluciones específicas.

Como tercer punto, es necesario promover el sistema de compras públicas y su efecto de arrastre en el territorio. Se ha identificado la necesidad de asistir al gobierno nacional y a los gobiernos locales con miras a favorecer la incorporación de micro y pequeñas empresas en los procesos de licitación pública y una participación más directa de los emprendimientos del territorio en la provisión de bienes y servicios. Para informar al proceso de definición de nuevas políticas, se ha identificado la necesidad de que las políticas y prácticas de compras públicas se adecuen a las particularidades de escala, capacidad de provisión con calidad, crédito y propensión al riesgo y a la liquidez, así como limitaciones en la oferta agregada de pequeños productores, que pueden conducir a su exclusión de este mercado.

La política de aglomeraciones productivas locales (APL) en el Brasil es el caso más importante de fomento de la articulación productiva en América Latina. Ésta comprende experiencias consolidadas o con potencial de desarrollo en un amplio y diverso abanico de sectores.

Por último, existe la necesidad de promover la generación de negocios colectivos. Se trata de aprovechar las ventajas de las acciones colectivas para la producción, distribución y venta entre agentes económicos privados. Esto comporta el intercambio de conocimientos y prácticas capaces de mejorar la competitividad de las empresas. Para aprovechar las ventajas y economías que estas modalidades permiten alcanzar en beneficio de las empresas en Brasil es necesario probar distintos modelos que incentiven la acción colectiva y abatan las principales barreras de partida identificadas, como los costos de coordinación y la ausencia de densidad en la red de productores.

La experiencia de las APL en Brasil es rica y diversa. Además, dentro de la variada realidad productiva del país, muestra una gran capacidad de diseño e implementación de políticas convergentes entre distintas instituciones, enfatizando la coordinación de acciones para aprovechar sinergias y generar mayores beneficios para las empresas. Estas APL constituyen un ámbito de articulación de las políticas de desarrollo productivo sectoriales, tecnológicas y de apoyo a las pymes.

La profundización de la tendencia hacia una mayor globalización ha dado lugar al surgimiento de sistemas internacionales de producción integrada, redes globales de producción y conceptos como el de las cadenas globales de valor (UNCTAD, 2002; Gereffi et al., 2001). El 56% del comercio mundial de bienes y el 73% del comercio mundial de servicios tienen por objeto productos y servicios intermedios, lo que revela la menor importancia de los productos finales en los flujos comerciales (Miroudot et al., 2009). Aunque América Latina no está tan integrada como Asia y Europa en los sistemas internacionales de producción, se constata un aumento de los vínculos comerciales con Asia y la zona del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Estos cambios en la estructura productiva internacional se deben a los rápidos avances de las tecnologías de la información y las comunicaciones, que contribuyen a reducir costos de coordinación, logística y seguimiento de operaciones. La reducción de los costos del transporte de mercancías y la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa han ido acompañadas de acuerdos bilaterales y plurinacionales, procesos de integración regional y tratados de inversión. Estos factores contribuyen a la redefinición de las estrategias empresariales a escala global de los principales actores de las cadenas globales de valor: las empresas trasnacionales. La consecuente segmentación del proceso productivo ofrece a las pymes de la región, y en particular a las que operan en mercados nacionales limitados, nuevas oportunidades y desafíos para acceder a mercados.

La integración en cadenas globales de valor puede dar lugar a un amplio abanico de beneficios, como contribuir a diversificar las exportaciones, generar nuevos empleos o adquirir nuevas capacidades tecnológicas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. Asimismo, esta integración puede ofrecer beneficios potenciales en materia de eficiencia o productividad, según la siguiente clasificación (UNIDO, 2004):

• Mejora en la eficiencia del proceso productivo de la empresa (process upgrading).

• Participación en líneas de productos más sofisticadas (product upgrading). 

• Mejora funcional, que supone la incorporación de nuevas funciones en la cadena, con un mayor valor agregado (functional upgrading). 

• Mejora intersectorial, que comprende la expansión de los clusters hacia nuevas actividades productivas. 

No obstante, la consecución de estos beneficios dista de ser un fenómeno uniforme. El análisis de las ventajas y los desafíos de las cadenas globales de valor desde la perspectiva latinoamericana debe considerar el tamaño y las características de las empresas que participan, el tipo de productos y servicios que elaboran, y los marcos institucionales que regulan la actividad en los países, ya que estos factores determinan los rasgos y las relaciones que son fundamentales en su funcionamiento. 

La mayor complejidad de estas estructuras también contribuye a generar una mayor heterogeneidad en los beneficios derivados para las pymes. La inserción en cadenas globales de valor suele implicar un aumento de los requerimientos de calidad para las empresas participantes. Además, las relaciones entre los agentes involucrados a menudo se caracterizan por un mayor grado de sofisticación. La inserción de clusters industriales en cadenas globales de valor implica un abanico más amplio de fuentes de competitividad, tanto locales como globales, gracias a la posibilidad de explotar simultáneamente relaciones horizontales dentro del propio cluster y relaciones verticales con los otros miembros de la cadena de valor. Pese a todo, en la literatura se muestra que la inserción de las pymes en cadenas globales de valor, tanto de forma individual como a través de clusters locales, no garantiza la consecución de mayores niveles de productividad, mayor valor agregado o procesos más innovadores (Humphrey, 2004). 

Las investigaciones de Humphrey y Schmitz sobre cadenas productivas arrojan algo de luz sobre la variabilidad con que se manifiestan los beneficios expuestos (Humphrey y Schmitz, 2000 y 2002). En su análisis, resulta clave el concepto de gobernanza (liderazgo), ya que en cualquier punto de la cadena se necesita algún grado de gobernanza o coordinación para decidir qué se produce (diseño de productos), y cómo (normas de proceso, tecnología, calidad). 

La relación de gobernanza que define la cadena desempeña un papel primordial para definir la capacidad de las pymes para acceder a los beneficios señalados. Según su carácter jerárquico, es posible distinguir cuatro tipos de cadenas que van desde aquellas en las que existe un mínimo control por parte del líder (relaciones de mercado) hasta las que son completamente jerárquicas, en las que la empresa líder asume de forma interna las operaciones de la cadena (Humphrey y Schmitz, 2010). Entre estos extremos se ubican dos tipos de cadenas caracterizadas por un grado jerárquico intermedio, que cobran especial relevancia en la realidad productiva de países en desarrollo. En primer lugar, se encuentran las cadenas de red, que se caracterizan por la existencia de una dependencia recíproca entre las empresas y suelen facilitar procesos altamente cooperativos y de intenso intercambio de información. En este caso, se dan condiciones favorables para que las empresas locales mejoren su desempeño, siempre y cuando tengan cierto nivel de competencias. En segundo término aparecen las cadenas cuasijerárquicas, que acentúan el control del proceso productivo por parte del líder de la cadena, en ocasiones como consecuencia de las dudas que pueden surgir sobre la capacidad de las empresas locales de asumir el criterio de calidad productiva que la cadena requiere. Asimismo, la inserción en cadenas cuasijerárquicas ofrece condiciones favorables para que las empresas locales consigan mejoras de proceso o de producto, pero dificulta considerablemente la mejora funcional (Humphrey y Schmitz, 2000). En ambos casos, se constata una notoria similitud con las experiencias de articulación productiva en ámbitos locales y nacionales, aunque con mayores niveles de exigencia y sofisticación.

En las investigaciones sobre cadenas productivas se destaca la importancia del concepto de gobernanza (liderazgo), ya que en cualquier punto de la cadena se necesita algún grado de coordinación para decidir qué se produce (diseño de productos) y cómo (normas de proceso, tecnología y calidad).

a evidencia casuística nos da algunas pistas sobre la interacción entre gobernanza, sector y beneficios obtenidos por las empresas. Pietrobelli et al. (2006) examina las experiencias de 35 clusters en la región y muestra que los niveles de eficiencia colectiva y mejora varían bastante según el sector, la gobernanza de la cadena y los patrones de aprendizaje del cluster. En algunos clusters, como el del salmón en la región austral de Chile, la cooperación entre el sector privado y los agentes públicos (Fundación Chile) ha promovido altos niveles de eficiencia colectiva, así como una mejora de producto y de procesos, además de una mejora funcional e intersectorial (todo mediante un proceso colectivo de aprendizaje muy apoyado en la alta demanda de salmón). Otros casos, como el cluster de muebles en Chipilo, México, muestran que la posición dominante de una empresa unida al descenso de la demanda redujo la eficiencia colectiva y la oportunidad de mejora. En este sentido, se establecen algunos de los parámetros sectoriales que suelen guiar las posibilidades de mejora para las empresas de menor tamaño (OCDE, 2013). En primer lugar, en los sectores de manufactura tradicional, caracterizados generalmente por un bajo nivel de complejidad tecnológica, existe un ambiente más favorable para la adquisición de conocimientos por parte de empresas locales mediante el intercambio de conocimientos tácitos dentro del cluster. Esta posibilidad se reduce de manera considerable en industrias con mayores requerimientos tecnológicos (equipos de transporte, aeronáutica, telecomunicaciones y electrónica, entre otras). La actuación en estos sectores requiere una acumulación previa de conocimientos y tecnologías que suele impedir que las empresas de menor tamaño tengan una importante participación en cadenas de valor en estas industrias. Por último, en los sectores relacionados con recursos naturales, los líderes de la cadena pueden encontrar incentivos para facilitar la eficiencia de las empresas locales si, por ejemplo, se trata de recursos concentrados geográficamente.

unque no hay una receta general para la inserción de clusters en cadenas globales de valor, es notorio que los agentes públicos cumplen una destacada función en la creación de condiciones propicias. Un ejemplo de este tipo de iniciativas lo proporciona el cluster de software de México, D.F., donde el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y la Universidad de León crearon programas específicos de capacitación para universidades y empresas. Además, los agentes públicos pueden promover los vínculos entre empresas mediante la creación de asociaciones de negocios o la provisión de servicios. Este es el caso del cluster de salmón chileno, donde la Fundación Chile combinó la compra de una piscifactoría al sector privado extranjero con la ayuda para la creación de la asociación de productores SalmónChile. Se trata de iniciativas que, en definitiva, facilitaron el desarrollo del cluster. Los agentes públicos también pueden intervenir en el fortalecimiento de la ubicación de las empresas dentro de las cadenas de valor. Por ejemplo, mediante programas de desarrollo de proveedores como los implementados en Chile y México, los gobiernos pueden aumentar las capacidades de las pymes para mejorar la productividad e incrementar las ventas, al tiempo que se generan proveedores estables y calificados para las empresas grandes (BID, 2011). Los agentes públicos también pueden ayudar a las pymes proporcionándoles información sobre los mercados externos y las cadenas que operan en el país. Los programas para apoyar la certificación internacional, como el ISO, también contribuyen a la inserción de las pymes en estas estructuras. 

En la mayoría de los países de la región existen instrumentos para facilitar la inserción externa de las pymes. En algunos casos se trata de medidas aisladas, mientras que en otros forman parte de una estrategia más integral, que incluye, entre otras, actividades para establecer vínculos con empresarios externos, servicios de consultoría e investigación de mercado, y líneas de financiamiento. La presencia de instituciones especiales encargadas de la promoción del comercio exterior, o incluso de bancos de desarrollo que cuentan con instrumentos para financiar las exportaciones, es un indicador de la intención de los gobiernos de mejorar la inserción de las pymes en los mercados externos. 

Si bien no hay una receta general para la inserción de los clusters en las cadenas globales de valor, los agentes públicos juegan un papel importante en la creación de condiciones propicias; por ejemplo, mediante la promoción de vínculos entre empresas, la creación de asociaciones de negocios, la provisión de servicios y, en general, promoviendo acciones que faciliten el desarrollo del cluster.

No obstante, en la mayoría de los casos se trata de estrategias incompletas o que no disponen de recursos suficientes. En este ámbito, también es importante considerar la heterogeneidad del universo de las pymes. Si bien solo un pequeño segmento tiene la capacidad de insertarse en mercados externos, es conveniente implementar estrategias específicas para potenciar el crecimiento de ese grupo. La estrategia debe ser integral e incluir no solo créditos para las empresas, sino también asistencia técnica, y tiene que estar coordinada con las políticas que fomentan la competitividad de las pymes en el ámbito local.

El Estado debe tener un papel activo en la internacionalización de las pymes, tanto mediante la facilitación y el apoyo a la exportación directa como en relación con un enfoque más amplio de internacionalización que contemple la participación en redes de producción que apuntan a mercados externos. Las facilitaciones administrativas que favorecen el comercio exterior, si bien son importantes, no son suficientes. Las medidas horizontales de simplificación de trámites y mejoras de los sistemas de transporte y logística deben complementarse con iniciativas de capacitación y apoyo a las pymes exportadoras y con potencial para la búsqueda de nichos y oportunidades de mercado que permitan un salto cualitativo y mejoras en la productividad y competitividad. El impacto de estos instrumentos y programas se potencia cuando forman parte de una estrategia país de inserción internacional en el marco de una política de desarrollo productivo.