La innovación ocupa un lugar cada vez más importante tanto para los empresarios como para los hacedores de política (policy makers) de América Latina, ganando por lo tanto importancia en las agendas gubernamentales de los países, pero muchas veces esta importancia en el discurso no se traduce en actividades concretas que impulsen el cambio técnico, la innovación y el desarrollo tecnológico. Las reacciones creativas de las empresas explican la conducta innovadora de éstas, y si bien estas reacciones no son espontáneas, están fuertemente influenciadas y dependen de las capacidades internas y del entorno en el cual éstas están insertas. Las instituciones, leyes, marcos normativos y políticas públicas ejercen un papel crucial en potenciar, o inhibir, la innovación y difusión tecnológica, del mismo modo que las relaciones entre instituciones y agentes facilitan el acceso al conocimiento por los sectores más desfavorecidos y el intercambio con otros agentes. Las actividades de innovación y generación de valor agregado sobre la base del conocimiento implican procesos de prueba y error, con fuerte incertidumbre sobre los resultados, costos elevados y plazos con frecuencia impredecibles. Por todas estas razones, resulta clave la promoción de una política pública eficaz y eficiente, focalizada y de largo plazo, que fomente regímenes propicios para la vinculación entre los sectores público y privado y los centros de generación de conocimiento. Esto permitirá la creación de sinergias y complementariedades, economías de escala y los derrames del conocimiento.

En general, en los planes nacionales de ciencia, tecnología e innovación de los países latinoamericanos se ha incorporado una mención explícita a las pymes, pero esto no se refleja en instrumentos y acciones para superar su atraso tecnológico y en innovación. La institucionalidad es muy compleja, con entidades interconectadas en la temática, reforzándose la presencia del sector privado en coordinación con el sector público. Una característica esencial —que explica en gran medida la alta complejidad del tejido institucional— es la falta de instituciones exclusivamente dedicadas al fomento y financiamiento de la innovación en las pymes (Ferraro, 2011). En algunos países, esta responsabilidad recae sobre las instituciones o entidades de fomento a la innovación, como por ejemplo la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) en Brasil, o la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) en Uruguay, mientras que en otros casos recae sobre entidades de fomento productivo, como ocurre en Chile con la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). En algunos países de la región, las instituciones responsables de las políticas de apoyo a las pymes y a la innovación tienen poca importancia en la estructura gubernamental y presentan carencias, como falta de recursos para el manejo adecuado de los programas. Parte del financiamiento proviene de la cooperación internacional, lo que en muchos casos se traduce en un reto a la continuidad de las políticas públicas. Otros problemas son el déficit de recursos humanos disponibles y las debilidades del sistema de capacitación. Estos programas suelen ser determinados por los gobiernos para su período y faltan verdaderas políticas de Estado en la materia (Ferraro y Stumpo, 2010). 

Si bien el presupuesto de las políticas de ciencia, tecnología e innovación se ha incrementado en varios países de la región, como Brasil y Uruguay, los fondos destinados específicamente al financiamiento de esta actividad en las pymes, que es difícil de cuantificar, no parece haber experimentado grandes cambios (Dini y Stumpo, 2011). 

Las políticas de los países latinoamericanos para impulsar la innovación en las pymes pueden resumirse en instrumentos que directa o indirectamente fomentan esta práctica, con foco en la demanda, la oferta o en la vinculación entre los actores. Por lo general, las políticas e instrumentos de apoyo a la innovación no discriminan a favor ni prestan especial atención a las empresas más pequeñas (ver Anexo). 

En cuanto a las políticas para facilitar el acceso y uso de las TIC, desde mediados de la década de 2000, la mayoría de los países de América Latina ha definido una agenda digital, aunque solo 11 de 26 incluyeron (de modo marginal) como línea estratégica un componente sobre TIC y sector productivo. En general, sus estrategias digitales atribuyen gran importancia a las TIC como medio de integración social y mejoramiento de la calidad de vida de la población, lo que contrasta con las pocas referencias a la posibilidad de acelerar el desarrollo económico mediante esas tecnologías. Algunos programas intentan fomentar la incorporación de las TIC en el sector productivo, en particular en las pymes. Hace dos años empezaron en la región programas de estímulo a la inclusión digital en las pymes para articular la oferta y la demanda de las TIC. Esto representa un avance hacia políticas con una perspectiva integral de los problemas de incorporación y de uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (recuadro 4.4). 

La mayoría de los países de América Latina ha definido agendas digitales desde mediados de la década de 2000. Sin embargo, solo 11 de 26 países han incluido marginalmente como una línea estratégica de desarrollo la incorporación de las TIC en el sector productivo.

Las pymes conforman un grupo heterogéneo a la hora de innovar, caracterizándose por la baja introducción de tecnologías y el escaso dinamismo. Las políticas de fomento aplicadas en los años recientes en América Latina no han sido contundentes ni han reducido significativamente los problemas de estas empresas. Persiste la heterogeneidad estructural y no se ha logrado un aumento de productividad de las pymes respecto de las grandes empresas, para que puedan insertarse dinámicamente en la estructura productiva. Sin embargo, hay consenso en la necesidad de diseñar y poner en vigor políticas de CTI para fomentar el desarrollo de largo plazo de las economías y eliminar las brechas existentes.

Para lograr esto, es necesario focalizar las políticas públicas referidas a la disminución de la brecha entre las empresas de distinto tamaño. Estas políticas deben considerar las restricciones y barreras de entrada que enfrentan las pymes al innovar. Se basan, entre otras, en variables inherentes a las actividades de innovación, como los costos hundidos elevados y los altos riesgos. Estos se ven potenciados en las pymes (Dini y Stumpo, 2011). De igual modo, las políticas deben considerar la carencia de recursos humanos calificados, el escaso acceso al crédito y a los mercados internacionales, así como su vinculación con programas gubernamentales de promoción de la CTI. Es importante fortalecer los SNI para estimular la vinculación, la cooperación y las capacidades científicas y tecnológicas e incrementar la asociación de los centros de producción de conocimiento con el sector productivo, creando oportunidades de negocios, aumentando la competitividad y generando empleos de calidad.

Recuadro 4.4 Nuevos programas para elevar la competitividad de las pymes con las TIC

 

Si bien los países de América Latina han incorporado a sus agendas la temática e importancia de la innovación y han avanzado hacia una institucionalidad de fomento más sólida, persisten desafíos y es necesario que tales esfuerzos se plasmen en acciones concretas (OCDE/CEPAL, 2011). Los gobiernos de la región deben focalizar sus esfuerzos en la promoción y visibilidad de sus instrumentos y programas de innovación empresarial, particularmente entre las pymes. De acuerdo con las encuestas de innovación de varios países latinoamericanos, los empresarios manifiestan la falta de conocimiento de los instrumentos públicos de promoción como uno de los factores que obstaculizan la innovación. Esto es especialmente relevante en el caso de las pymes, las que poseen un conocimiento aún menor de estos programas.

En América Latina, se requieren políticas para promover la innovación en las pymes e incluir también a las microempresas. Dado que no hay programas adecuados para las pymes de bajo dinamismo, o estas no pueden acceder a los existentes, aumenta la brecha con las empresas más grandes, donde se concentra la innovación.

Resulta también necesario coordinar y una mayor cooperación entre las instituciones que buscan impulsar a las pymes. En particular, se requieren políticas para promover la innovación en las empreas de menor tamaño, dada la escasa presencia de estas en la materia, e incluso incluir a las microempresas, que en general no están en el ámbito de estas instituciones. Generalmente, el fomento a la innovación empresarial está diseñado para las empresas más dinámicas, que pueden utilizar y aprovechar la oferta de programas e instrumentos disponibles. Sin embargo, para una importante proporción de pymes de bajo dinamismo no hay programas adecuados o carecen de acceso a los existentes, lo que aumenta la brecha que las separa de las empresas de mayor tamaño. En consecuencia, en el diseño e introducción de políticas de fomento a la innovación deben considerarse las características de las empresas de menor dinamismo y tamaño. Esto permitirá introducir innovaciones en las unidades de este segmento, que conlleven a incrementos en su productividad (Dini y Stumpo, 2011). 

Para el diseño de políticas públicas que rompan las barreras a la adopción y favorezcan la innovación e introducción y utilización eficaz de tecnología en las empresas de la región, y especialmente en las pymes, se requiere de avances en varias direcciones simultáneamente. Estas se relacionan con el mejoramiento del entorno, los factores asociados a las tecnologías y las características propias de las empresas. 

a) Infraestructura. Persisten problemas de cobertura, costos y calidad de servicios de algunas infraestructuras importantes. Toda estrategia de innovación que incluya a las pymes requiere de laboratorios de calidad y centros de investigación públicos, que puedan apoyar y trabajar con las empresas de este segmento. Es particularmente relevante en el caso de las TIC contar con banda ancha de calidad a fin de aprovechar las aplicaciones basadas en estas tecnologías. También se necesitan regulaciones que incrementen la competencia entre proveedores, así como políticas tarifarias diferenciadas que permitan mejorar el acceso a servicios básicos de laboratorios, centros especializados e incluso Internet o herramientas informáticas. 

b) Formación de recursos humanos. Es clave para la innovación aprovechar las nuevas tecnologías y favorecer su incorporación en las empresas. Esta área debe adquirir mayor importancia en las estrategias de los países de la región para mejorar el desempeño empresarial. Junto con la mejoría de los planes educativos generales, es importante desarrollar programas específicos de capacitación en áreas relacionadas con los procesos productivos y técnicas de administración y negocios.

c) Programas específicos. Se requiere programas de fomento a la innovación empresarial enfocados hacia las pymes, las que muchas veces no logran acceder o beneficiarse de los programas gubernamentales de promoción a la innovación. Igualmente es necesaria la creación de incentivos para la incorporación de soluciones basadas en las TIC que permitan mejorar la gestión de las empresas, especialmente de los segmentos de menor tamaño.

d) Otros instrumentos indirectos. Otras iniciativas que pueden favorecer la innovación empresarial y la difusión tecnológica son los instrumentos indirectos que pueden alentar la generación de entornos propicios para que las empresas innoven y se logre cooperación entre los actores de los SNI. Estas iniciativas también pueden utilizarse con un sesgo sectorial, por ejemplo para promover el mejoramiento de la calidad de bienes y servicios orientados a la exportación. Facilitar el acceso a los servicios de infraestructura de alta calidad permite ampliar las capacidades de innovación, el acceso a nuevos mercados y, al mismo tiempo, proteger al consumidor y aumentar el bienestar (Goethner y Rovira, 2011).

e) Sistema de información. La formulación de políticas y el diseño de instrumentos específicos precisan de un amplio conocimiento para adaptar los esquemas a las especificidades sectoriales y empresariales de cada país y a las características y necesidades de las empresas. La construcción de un sistema de información sobre la conducta innovadora, la incorporación y el uso de tecnologías por parte de las empresas posibilitará dar seguimiento de los resultados de las políticas y relacionarlos con el desempeño de las empresas, para perfeccionar su diseño y aplicación. Esto significa avanzar hacia una solución a los problemas que hoy presentan las encuestas que se realizan en la región (duplicación de esfuerzos, falta de continuidad en el relevamiento de la información, cobertura, representatividad y comparabilidad). Además, implica dar pasos hacia la definición de indicadores que permitan profundizar en los aspectos que mejor representan la complejidad de los procesos de innovación, así como en el uso y difusión tecnológica en el entramado productivo y el impacto de las tecnologías en el desempeño de las empresas. 

En América Latina, se requieren políticas industriales que incentiven el desarrollo de nuevos sectores y tecnologías, articulen los esfuerzos públicos y privados, aumenten la inversión en innovación (en cantidad y calidad), generen un ambiente propicio para la innovación y faciliten el financiamiento para estas actividades, consideradas altamente riesgosas, e incentiven la formación de recursos humanos calificados. 

Es fundamental contar con políticas con objetivos en diferentes niveles. Esto permitiría una modernización generalizada del entramado productivo, con un foco en las empresas de menor tamaño. Por otro, facilitaría responder a las demandas más exigentes, que provienen de empresas más grandes y de sectores más avanzados. Este camino posibilita aumentar la inclusión productiva, reducir la heterogeneidad estructural y acelerar el crecimiento de la productividad.