Evolución de las políticas de fomento

Durante las últimas cuatro décadas en América Latina, la política hacia las pymes ha atravesado por distintas etapas en América Latina. En la década de los setenta y en parte en la de los años ochenta hubo acciones aisladas que no se enmarcaban en una actuación con orientación estratégica hacia este segmento empresarial. En general, los gobiernos intervenían activamente en la economía, pero sus acciones estaban focalizadas hacia determinados sectores o grupos de empresas. La mayoría de los países aún no iniciaba el proceso de reformas estructurales. En este escenario, las pymes eran consideradas agentes económicos que, en el mejor de los casos, era necesario proteger y, por tanto, no eran objetivos de la política de competitividad3 ni de los planes de desarrollo económico. En este período las intervenciones más importantes hacia las pymes estaban asociadas a los programas de crédito de primer piso.

Entre fines de la década de los ochenta y mediados de los años noventa (posiblemente como consecuencia de una visión extrema de la neutralidad del Estado, pero también debido a los pobres resultados de las acciones anteriores), en América Latina se pasó a una visión según la cual “la mejor política era no hacer ninguna política”. A principios de los años noventa esta perspectiva se refuerza con las recomendaciones que planteó el Consenso de Washington, que consideran al mercado como el mejor articulador y asignador de recursos en la economía.

Paradójicamente, el consenso de Washington favoreció el resurgimiento del interés por las pymes. El escaso éxito de las reformas a mediados de los años noventa generó, entre otras consecuencias, tasas elevadas de desempleo en muchos países de la región. Esto alentó el inicio de una nueva perspectiva sobre las pymes como generadoras potenciales de empleo, lo que favoreció un renovado interés en estas empresas, tanto en círculos académicos como políticos. Se crearon varias instituciones de fomento a las pymes en esa época: la Secretaría Pyme en Argentina (1997), la Subsecretaría para las Pequeñas y Medianas Industrias y Artesanías en Ecuador (1999) y la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) en El Salvador (1996). Sin embargo, ese mayor interés por las pymes no siempre fue acompañado de avances efectivos en materia de aplicación de las políticas, que muchas veces permanecieron al nivel de declaraciones o de documentos, con cierto nivel de difusión pública pero escasos resultados concretos.

En los últimos diez años se han producido cambios institucionales y normativos, combinados con una ampliación y mejoría de las áreas de intervención, que favorecen a las pymes, junto con un mayor esfuerzo de los gobiernos en la región por el fomento de estas empresas, lo que ha permitido el surgimiento de instrumentos novedosos.

En varios países de la región, la preocupación por la generación de empleo ha originado una tendencia a incorporar también a las microempresas en el ámbito de acción de las políticas que habían sido diseñadas para las pymes. En particular, esto se puede apreciar en Chile, Ecuador y El Salvador. En el caso del Perú, las políticas están orientadas únicamente hacia las micro y pequeñas empresas, excluyendo a las de tamaño mediano4. En general, la inclusión de las microempresas en las políticas, más que resultado de un proceso de reflexión sobre el desarrollo empresarial, ha sido producto del intento de responder a los problemas de desempleo, marginalidad e informalidad de los países.

La ausencia de un marco analítico claro ha favorecido el desplazamiento del énfasis de las políticas hacia objetivos focalizados en la reducción de la pobreza y el incremento de la ocupación, haciendo perder relevancia a los objetivos de competitividad y desarrollo exportador. El segmento de empresas medianas corre el riesgo de quedar marginado en el conjunto de las políticas de apoyo, así como ciertas áreas de intervención orientadas hacia empresas más dinámicas (por ejemplo, empresas gacelas, nuevos emprendimientos en sectores dinámicos y más intensivos en conocimiento y empresas con potencial de inserción en los mercados internacionales). 

En los últimos diez años se han producido cambios institucionales y normativos y se han mejorado y ampliado las áreas de intervención. El creciente interés por los temas vinculados a las pequeñas y medianas empresas motivó a los gobiernos a poner en marcha, de forma más decidida, iniciativas de fomento orientadas al desarrollo de este tipo de agentes económicos que, en varios casos, han generado instrumentos novedosos. Esto es así especialmente con respecto a la promoción de la cooperación empresarial, la articulación productiva y el financiamiento. No obstante, en la mayoría de los países, persiste un déficit en materia de reflexión sobre el papel de las pymes en los procesos de crecimiento y transformación productiva de las economías (más allá de afirmaciones genéricas sobre su potencial aporte a la generación de empleo), así como respecto de la función que pueden desempeñar las políticas de fomento hacia esas empresas.