Conclusiones y recomendaciones: hacia una nueva visión de las políticas para las pymes

Desde el segundo lustro de la década de los noventa, las políticas de apoyo a las pymes han experimentado un proceso de evolución importante. En algunos países, como Brasil y México, probablemente ha sido más pronunciado, pero en otros casos se han registrado cambios en el marco normativo y en la institucionalidad, así como en la ampliación de las áreas de intervención (en especial, con los programas de articulación productiva). Más allá de los resultados alcanzados por algunas iniciativas específicas, las políticas en su totalidad no han logrado incidir de manera significativa en el desempeño del conjunto de estas empresas.

Es necesario resolver ciertos aspectos medulares para avanzar en la construcción de una nueva agenda de políticas. En primer lugar, pareciera necesario avanzar en la definición de un marco analítico que permita orientar y dar coherencia a las intervenciones. Esto se traduce en especificar el papel asignado al conjunto de las pymes y a cada uno de sus segmentos en el desarrollo productivo y empresarial del país; reconocer la heterogeneidad de los beneficiarios y las potencialidades de cada sector de empresas, y definir los límites del universo de beneficiarios. En relación con este último aspecto, si bien es cierto que la mayoría de los países ha incluido a las microempresas en las políticas de fomento empresarial, no siempre hay claridad sobre el punto de delimitación de estas empresas. Por ejemplo, en un contexto de políticas de apoyo a las pymes existen dudas sobre la oportunidad de incluir las empresas informales y unipersonales y, en general, todas aquellas empresas de subsistencia que carecen de posibilidades reales de crecimiento en programas que suponen un potencial de desarrollo empresarial a menudo inexistente. En segundo lugar se necesita de una clara separación entre los objetivos económicos y de competitividad, y otros objetivos, sociales o de lucha contra la pobreza.

Las políticas de apoyo a las pymes deben ser coherentes con los lineamientos de desarrollo productivo de los países de la región e incorporarse en estos esfuerzos.

A partir del reconocimiento de la heterogeneidad de los beneficiarios, estos objetivos tienen que ser coherentes con las características específicas de las empresas. Ciertas áreas generan activos complementarios para las empresas, donde es posible diseñar políticas y enfoques horizontales. No obstante, es mucho más importante definir objetivos, instrumentos y metodologías de intervención que efectivamente se adapten a las distintas capacidades y potencialidades de las empresas. Aquellas de menor tamaño, por ejemplo, difícilmente podrán contribuir a objetivos de competitividad y no estarán en condiciones de responder adecuadamente a enfoques basados en subsidios a la demanda; por el contrario, necesitarán un proceso de acompañamiento y seguimiento bastante más intensivo. Las empresas medianas y aquellas de rápido crecimiento podrán asociarse a objetivos de generación de nuevos sectores, inserción internacional y desarrollo de cadenas, y responderán más fácilmente a incentivos específicos. Definir el universo de beneficiarios no implica la exclusión de algún segmento empresarial, sino más bien adaptar y focalizar los objetivos y mecanismos de apoyo a las especificidades de los agentes económicos.

Otro aspecto, relacionado con los anteriores, es la necesidad de mayor vinculación de las políticas de apoyo a las pymes con el proyecto de transformación productiva de los países, donde este exista. En la medida en que la política de apoyo a las pymes no comprenda objetivos sociales, debe estar integrada con los esfuerzos para modificar las estructuras productivas. Una de las características de la heterogeneidad estructural de América Latina es la muy elevada segmentación del universo empresarial y sectorial. Al reconocer la escasa integración de una parte importante de las pymes en los segmentos más importantes del tejido productivo, las políticas de apoyo a estas empresas deben ser coherentes con los lineamientos de desarrollo productivo de los países e incorporarse en estos esfuerzos. Esto es particularmente importante para las pymes más dinámicas, que pueden insertarse exitosamente en cadenas productivas nacionales, vinculándose con grandes empresas para acceder a los mercados internacionales o contribuir a generar nuevos sectores. El conjunto de las iniciativas orientadas hacia las pymes debe ser considerado como una pieza en el marco más amplio de las políticas industriales.

Las políticas necesitan un proceso de maduración y retroalimentación permanente. Esto requiere de una madurez institucional que garantice, más allá del ciclo político, la continuidad y sostenibilidad de las intervenciones, así como espacios de reflexión sobre los resultados alcanzados, la eficacia de los instrumentos y metodologías adoptados y la coherencia y validez de los elementos mencionados (marco analítico, objetivos, capacidad de focalización y coherencia e integración con los planes de desarrollo nacionales). Paralelamente, se requieren mecanismos que permitan realizar un seguimiento y modificar las intervenciones; al respecto, los sistemas de seguimiento y evaluación de los instrumentos adquieren una importancia crucial.

Además, se precisa de otro elemento, que puede representar casi un prerrequisito para alcanzar un marco analítico y focalizar las acciones de acuerdo a las características de los agentes económicos: la capacidad de generar y actualizar diagnósticos a través de un sistema de información construido según las necesidades de la política. La escasez de información cuantitativa en los países de América Latina dificulta la elaboración de diagnósticos sobre la situación y el desempeño de los beneficiarios de las políticas, así como respecto a la aplicación de mecanismos para evaluar. Varios países cuentan con fuentes de información que son desaprovechadas o están subutilizadas16. En la mayoría de los países de la región los resultados en esta área han sido bastante pobres, a pesar de las experiencias novedosas mencionadas; esto refleja la falta de compromiso y la incapacidad de visualizar la importancia de la información para el diseño y la evaluación de políticas e instrumentos por parte de las mismas instituciones de fomento a las pymes.